IV SA/Wa 773/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi E. M. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie O. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z komunikacją wewnętrzną, parkingiem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w W., przy ul. [...], na działkach o nr ew. [...] oraz na części działki o nr ew. [...] z obrębu [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, którą przeprowadza się w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, aby w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności zdaniem organu odwoławczego Prezydent W. nie określił, która działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, tj. ulicy [...] jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z treścią rozpatrywanego wniosku. Organ podniósł także, że z niezwykle lakonicznej części tekstowej analizy nie wynika również na jakiej podstawie ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, o którym mowa w § 5 w/w rozporządzenia, jak również na jakiej podstawie ustalono dopuszczalną wysokość planowanej zabudowy (§ 7 rozporządzenia). W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent W. naruszył w toku postępowania zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia przepisu art. 107 kpa, a w szczególności jego § 3, który wymaga szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: J. S. i E. M. oraz K. S.A. W skardze J. S. i E. M. wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej na skutek odwołania wniesionego przez podmiot nie będący stroną w postępowaniu. Skarżący podnieśli, że w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione przez organizację społeczną dopuszczoną do udziału w postępowaniu, organ odwoławczy winien rozważyć, czy w danej sprawie spełnione zostały przesłanki pozwalające na owo dopuszczenie, nawet jeżeli strony postępowania nie kwestionują tego dopuszczenia. Skarżący stwierdzili również, że w niniejszej sprawie w żadnym wypadku nie można uznać, iż interes społeczny przemawiał za udziałem odwołującego się Stowarzyszenia O. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W skardze podniesiono także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. naruszyło art. 8 kpa, gdyż: - dwukrotnie udzieliło błędnej informacji sąsiadowi skarżących dotyczącej terminu rozprawy, która odbyła się przed organem, - nie zażądało od odwołującego się Stowarzyszenia statutu i nie dokonano jego oceny, - nie zakreśliło stronom postępowania realnego terminu, umożliwiającego im zapoznanie się z materiałem dowodowym oraz ustosunkowanie się do niego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2005 r. (sygn. akt VII SA/Wa 190/05 Lex nr 186669) podkreśliło przede wszystkim, że jedyną drogą do podważenia postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony jest zaskarżenie takiego postanowienia w odwołaniu od decyzji. W razie braku takiej skargi wiążące dla organu odwoławczego jest ostateczne postanowienie o dopuszczeniu, wydane na podstawie art. 31 § 2 kpa, a w konsekwencji organ ten nie może poddać ocenie legitymacji do złożenia odwołania organizacji dopuszczonej do udziału w postępowaniu. W razie, gdy organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma ona prawa strony, a zatem również ma prawo do wniesienia odwołania. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ podniósł ponadto, że: - nie planował poprzedzenia zaskarżonej decyzji rozprawą administracyjną, stąd też nie mógł udzielić komukolwiek informacji na temat terminu takiej rozprawy, - niezrozumiałym jest w jego ocenie czynienie organowi odwoławczego zarzutu z faktu, że zaskarżona decyzja została wydana po 16 dniach od daty zakreślonej przez art. 35 § 3 kpa, - nie zażądał co prawda przedłożenia statutu Stowarzyszenia O., jednak zaniechanie to było naturalną konsekwencją uznania, iż postanowienie o dopuszczeniu tej organizacji do udziału w postępowaniu nie może podlegać ocenie organu odwoławczego, - nie wywiązał się w pełni z obowiązku nałożonego na niego przez art. 10 § 1 kpa, jednak zaniedbanie to nie wpłynęło w żaden sposób na wynik niniejszej sprawy. Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę skarżący J. S. i E. M. w piśmie wniesionym do Sądu w dniu [...] czerwca 2008 r. podnieśli, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż organ odwoławczy nie jest uprawniony do oceny prawidłowości ostatecznego, prawomocnego postanowienia, które nie stało się przedmiotem zażalenia lub nie zostało zaskarżone w odwołaniu od decyzji. Skarżący podnieśli także, że powołany przez organ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 190/05 nie ma zupełnie zastosowania w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest bowiem organem odwoławczym, co nie oznacza braku jego kompetencji do zweryfikowania czynności podjętych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym Stowarzyszenie O. zostało dopuszczone na prawach strony i które następnie złożyło odwołanie do Kolegium. Skarżący stwierdzili ponadto, że organ odwoławczy, mając na uwadze uwzględnienie interesów wszystkich stron postępowania, miał szczególny obowiązek zbadać zasadność postanowienia dopuszczającego Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, na które nie przysługiwało stronom zażalenie. Niezasadna jest również zdaniem skarżących argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że nie można mu czynić zarzutu z rozpoznania odwołania złożonego przez Stowarzyszenie w ciągu 16 dni, tj. w tak krótkim czasie. W ocenie skarżących, organ administracyjny zobowiązany był bowiem do kontroli legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie. W takiej sytuacji, biorąc pod uwagę, że w aktach sprawy nie było statutu Stowarzyszenia, powinien on uzyskać tenże statut celem oceny spełnienia przesłanek dopuszczenia Stowarzyszenia do działania w sprawie na prawach strony. W piśmie tym podniesiono również, że naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 10 § 1 kpa polegało na tym, że organ odwoławczy nie zawiadomił skarżących o możliwości zapoznania się z aktami przed rozstrzygnięciem sprawy oraz uniemożliwił zajęcie stanowiska, jak również wydał decyzję jeszcze zanim otrzymał potwierdzenie odebrania przez skarżących zawiadomienia, że sprawa będzie rozpoznana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Powyższe spowodowało, że złożone przez skarżących w dniu [...] lutego 2008 r. pismo zawierające stanowisko w sprawie, jak również wnioski dowodowe, nie zostały wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy przed podjęciem decyzji. W piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r., wniesionym przez pełnomocnika E. M. podniesiono ponadto, że skoro organizacja społeczna uczestniczyła w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i pouczono ją o prawie do odwołania, to odwołanie to mogła złożyć. Powyższe nie oznacza jednak braku kompetencji organu drugiej instancji do zweryfikowania prawidłowości działań organu pierwszej instancji w tym względzie. Skarżący J. S. w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. podniósł także, że w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 kpa, podstawowym obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było w pierwszej kolejności zweryfikowanie odwołania pod kątem spełnienia wymogów formalnych, tj. czy odwołanie wpłynęło w terminie oraz czy zostało wniesione przez legitymowany do tego organ, a następnie nie tylko przeanalizowanie treści odwołania złożonego przez Stowarzyszenie, ale całościowe zbadanie stanu sprawy i zgromadzenie materiału dowodowego, czego wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uczyniło. Skarga K. S.A. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 16 czerwca 2008 r. z uwagi na wniesienie jej po upływie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę należy przede wszystkim zauważyć, że zasadą postępowania administracyjnego jest zapewnienie w nim udziału jego stronom, a więc w myśl art. 28 kpa podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub żądającym czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca w art. 31 § 1 pkt 2 kpa dopuszcza, jako wyjątek od zasady uczestniczenia w postępowaniu podmiotów, które mają w nim interes prawny, możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie te przesłanki muszą być spełnione równocześnie. Określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym, spełniającym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Oceny wymienionych przesłanek dokonuje organ prowadzący postępowanie. Organizacja społeczna nie spełniająca wskazanych warunków nie może skutecznie zgłosić swego udziału w sprawie ani przedstawić poglądu istotnego dla sprawy. Zgodnie natomiast z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji, odwołanie służy stronie. Przepis ten daje więc legitymację do wniesienia odwołania podmiotowi, który spełnia przesłanki wypływające z art. 28, 29 i 30 kpa, jak również organizacji społecznej, która spełnia przesłanki określone w art. 31 kpa i została dopuszczona do udziału w postępowaniu pierwszej instancji. Posiadanie przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym należy pojmować w ścisłej zależności z ustrojową zasadą dwuinstancyjności sformułowaną w art. 15 kpa, która nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie i z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Obowiązek rozpatrzenia na nowo sprawy w jej całokształcie i z uwzględnieniem wszystkich okoliczności odnosi się również do badania statusu strony w postępowaniu odwoławczym. Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne, w tym m. in. czy zostało wniesione przez podmiot posiadający przymiot strony, a ustaleniom poczynionym w tym przedmiocie dać wyraz w treści rozstrzygnięcia. Sąd nie podziela stanowiska jakie zaprezentowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę, sprowadzającego się do stwierdzenia, że skoro organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu przez organ pierwszej instancji, to organ odwoławczy zwolniony jest od oceny takiego stanu. Zdaniem Sądu, gdy odwołanie wnosi organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu to organ odwoławczy winien najpierw rozważyć, czy w danej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 31 § 1 pkt 2 kpa pozwalające na dopuszczenie tej organizacji do udziału w sprawie, nawet w sytuacji, gdy strony nie kwestionują tego dopuszczenia. W niniejszej sprawie, zarówno z akt sprawy, jak i z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie badał kwestii, czy odwołujące się Stowarzyszenie O. może uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony jako organizacja społeczna zgodnie z art. 31 kpa. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy ustaleń w tym zakresie było kwestią istotną, gdyż w aktach sprawy brak było statutu Stowarzyszenia, co zresztą potwierdził sam organ w odpowiedzi na skargę podnosząc, iż nie zażądało od Stowarzyszenia przedłożenia statutu, bowiem uznał, że postanowienie o dopuszczeniu tej organizacji do udziału w postępowaniu nie może podlegać ocenie organu drugiej instancji. Zatem należy stwierdzić, iż organy nie dokonały oceny, czy odwołujące się Stowarzyszenie spełniło przesłanki wynikające z art. 31 § 1 pkt 2 kpa, uprawniające je do przyznania mu przymiotu strony postępowania. Brak ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot do tego legitymowany, a tym samym brak oparcia się przy rozstrzygnięciu tej kwestii na prawidłowo zebranym materiale dowodowym, świadczy o naruszeniu przez organ art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz jego rozpatrzenia. Natomiast art. 107 § 3 kpa wymaga, aby uzasadnienie rozstrzygnięcia w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając niniejszą sprawę należy wskazać również, iż art. 10 § 1 kpa ustanawia ogólną zasadę czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony w każdym stadium postępowania ma na celu zapewnienie jej wpływu na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a przez to na stosowanie normy prawa materialnego i procesowego. Prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym przez organ terminie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt V SA 316/00 Lex nr 50116). To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa, zależy wyłącznie od jej woli, jednak rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego uprawnienia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa (vide W. Dawidowicz "Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu" Warszawa 1983, s. 94). Dopuszczalność prowadzenia postępowania bez umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu jest wyjątkiem od zasady ogólnej, a zatem jako wyjątek podlega ścisłej wykładni. Jest to możliwe wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki oraz ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 kpa). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż z akt niniejszej sprawy bezspornie wynika, że organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie powiadomił skarżących o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia. Stronom nie został wyznaczony termin, w którym mogłyby przedstawić swoją ocenę kompletności zebranego materiału dowodowego oraz wypowiedzieć się co do zgłoszonych żądań. Powyższe uchybienia spowodowały, że organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję w dniu [...] lutego 2008 r. nie wziął w ogóle pod uwagę stanowisk stron postępowania wyrażonych w pismach, które wpłynęły do organu w dniu [...] lutego 2008 r., a więc już po rozstrzygnięciu sprawy przez organ odwoławczy. Niewykonanie przez organ obowiązków wynikających z art. 10 § 1 kpa, przy braku przesłanek określonych w art. 10 § 2 kpa, w ocenie Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu podnieść należy również, że błędne jest twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wyrażone w odpowiedzi na skargę, że w sytuacji, gdy Kolegium uznało za zasadne uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, i w związku z tym nie przeprowadza żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego, nie było koniecznym kierowanie do stron zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 kpa. W ocenie Sądu, także w powyższej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany jest do dokonania obowiązków określonych w art. 10 § 1 kpa, bowiem zachowanie tych wymogów nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni wskazania zawarte w niniejszym wyroku i uzupełni postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie, a następnie poczynione ustalenia znajdą odzwierciedlenie w treści podjętego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.