IV SA/Wa 776/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi B. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2011r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. W. i K. W., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz dziesięciu szczelnych zbiorników na nieczystości ciekłe na terenie działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w J. W uzasadnieniu wskazano, że opisaną wyżej decyzją Burmistrz Miasta J. odmówił ustalenia warunków zabudowy, a powodem odmowy było to, że przedmiotowa działka stanowi grunty leśne "Ls VI" i wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Jednocześnie działka ta nie uzyskała takiej zgody przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 1 stycznia 2003r. Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta J. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r wnieśli B. W. i K. W. Obecnie rozpatrując sprawę organ stwierdził, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia kilku warunków, w tym takiego, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc z dniem 1 stycznia 2003r. Stosownie natomiast do art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego przepisu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przy czym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wskazano w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest w całości użytkiem Ls VI, czyli stanowi las. Aby mogła być zabudowana budynkami mieszkalnymi powinna zmienić przeznaczenie na cele nieleśne. Tymczasem zmiana taka nie została dokonana. Ponadto przedmiotowa nieruchomość nie uzyskała zgody na zmianę jej przeznaczenia na cele nieleśne do dawnego miejscowego planu, który wygasł z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu nie ma znaczenia okoliczność podnoszona przez odwołujących, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła dawniej gospodarstwo rolne. Obecnie działka ta figuruje w rejestrze gruntów i budynków jako użytek leśny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. W. i K. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Burmistrza Miasta J. do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z ich żądaniem, ewentualnie o wydanie takiego orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W ocenie skarżących spełnili wszystkie warunki do uzyskania pozytywnej decyzji, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący twierdzą, że na działce nr [...] w obrębie [...] znajduje się budynek mieszkalny z zabudowaniami towarzyszącymi, teren ma dostęp do dróg publicznych tj. ul. [...], nie ma żadnych przeszkód w uzbrojeniu terenu, zalesienie terenu zostało przeprowadzone na przełomie lat 50. i 60. wbrew woli ówczesnych właścicieli, gdyż teren ten stanowił pierwotnie gospodarstwo rolne, a w końcu decyzja pozytywna nie będzie niezgodna z przepisami odrębnymi. Podnoszą, że gospodarstwo było zalesione w trybie przymusowym i nie pozostaje to bez znaczenia, gdyż obecny zapis w ewidencji gruntów jako lasu jest wynikiem "bezprawnego" działania organów. Obecnie wydając decyzję odmowną Burmistrz honoruje skutki bezprawnego zalesiania prywatnych terenów. Nadto organy uznały prawidłowość wpisu w ewidencji gruntów nie badając jego zasadności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków enumeratywnie wymienionych w przywołanym przepisie. Oznacza to, że jeżeli planowana inwestycja nie spełnia choćby jednego uwarunkowania przewidzianego przez ustawodawcę, nie będzie możliwe uzyskanie decyzji uwzględniającej żądanie inwestora. I tak przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 wskazanej wyżej ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Kwestię zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele, niż wymienione reguluje ustawa z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r, Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Art. 7 ust. 1 stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody właściwych organów dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uzyskania zaś zgody m. in. marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej wymaga przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wszystkich gruntów leśnych, które nie stanowią własności Skarbu Państwa. Innymi słowy ustawa zapewnia kontrolę wykorzystywania lasów niepaństwowych przez ich właścicieli, aby korzystając ze swoich uprawnień nie czynili tego w sprzeczności z zasadami racjonalnej polityki zasobami środowiska jakimi są grunty leśne. Bez zgody właściwego marszałka województwa nie mogą oni przeznaczać swoich gruntów na cele nieleśne, mało tego - ewentualna zmiana na takowe cele może nastąpić wyłącznie w drodze planu miejscowego. Jeśliby zatem teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków stanowił grunt leśny, wówczas już tylko ta okoliczność powoduje, że nie będzie możliwe wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora, chyba że zaistnieje sytuacja, o której mowa w dalszej części pkt 4 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. teren był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Co do zasady jednak należy przyjąć w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że zakwalifikowanie gruntu jako leśnego wyklucza możliwości inwestycyjne związane z przeznaczeniem nieleśnym. Jak zasadnie ustalił organ w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] z obrębu [...] w ewidencji gruntów figuruje w całości jako użytek leśny - las (Ls). Wykorzystanie w tym celu zapisów w ewidencji gruntów należy uznać za prawidłowe. Jak bowiem stanowi art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 201 Or, nr 193, poz. 1287 ze zm.) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Jak już wyżej wskazano jedynie w sytuacji gdy teren leśny był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy tworzeniu poprzednio obowiązującego planu wówczas istnieje możliwość zagospodarowania terenu leśnego na inne cele i wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wchodząc w życie jednocześnie utrzymywała w mocy, na okres ostatecznie 8 lat, plany miejscowe uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy regulującej kwestie planowania. W konsekwencji "stare plany" tj. uchwalone w oparciu o ustawę z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) zachowały moc najpóźniej do końca 2002r. (1 stycznia 2003r.). Jeżeli przy uchwalaniu tych planów dany teren uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne wówczas zostałby spełniony wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym in fine. W niniejszej sprawie jak ustalił organ, takowej zgody teren stanowiący działkę nr [...] z obrębu [...] nie uzyskał. W konsekwencji skoro działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi las i nie uzyskano zgody na zmianę jej przeznaczenia na cele nieleśne przy tworzeniu planów miejscowych uchwalanych na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, należało -jak zasadnie uczyniło to SKO w zaskarżonej decyzji - przyjąć, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Argumenty podniesione w skardze, że wbrew twierdzeniom organów obydwu instancji, inwestycja spełnia wszystkie wymogi wskazane w art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy - nie mogły zostać uwzględnione. Jak wywiedziono wyżej, bezspornie nie został spełniony warunek z pkt 4. stąd też zasadnie została wydana decyzja odmowna. Jednocześnie nie mogą odnieść żadnego skutku w sferze stosowania obecnie przepisów prawa zarzuty o "bezprawnym" zalesieniu przedmiotowej działki w przeszłości. Sąd nie jest władny w obecnym postępowaniu oceniać legalności owych działań ówczesnych organów administracji publicznej. Z tych względów zaskarżona decyzja nie narusza prawa i skargę należało na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. oddalić.