IV SA/Wa 778/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2010 r. [...] uchylającej w całości decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] i umarzającej postępowanie pierwszej instancji. II. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: 1. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w H. (dalej "Inspektor Sanitarny w H. ") postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie obory wolnostanowiskowej, bezściółkowej, dla krów mlecznych n 200 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] we wsi [...] , gm. N. , na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. 2. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. (dalej "Inspektor Sanitarny w B. ") decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia Inspektora Sanitarnego w H. z dnia [...] lutego 2010 r. 3. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił w całości decyzję Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] maja 2010 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji, z uwagi na fakt, że wobec treści art. 126 k.p.a. nie było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia zawartego w art. 157 § 3 k.p.a., tj. orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r. 4. Pismem z dnia 25 listopada 2010 r. J. W. (dalej "skarżąca") złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w części umarzającej postępowanie w pierwszej instancji. 5. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważność własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. III. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej wskazał, między innymi, co następuje: 1. Postanowienie Inspektora Sanitarnego w H. z dnia [...] lutego 2010 r. zostało wydane w trybie art. 153 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.; dalej "ustawy o informacji o środowisku"). Na postanowienie to nie służy zażalenie. W takiej sytuacji strona nie miała podstaw prawnych żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje bowiem możliwości stwierdzenia nieważności postanowień, na które nie służy zażalenie (art. 126 k.p.a.). 2. Mając powyższe na względzie brak było również możliwości przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Inspektora Sanitarnego w H. z dnia [...] lutego 2010 r. do zastosowania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 157 § 3 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji. 3. Rozpoznając kolejny wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności tym razem dotyczący decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2012 r. orzekający organ uznał, że skarżąca nie wykazała, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Kwestionowane rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Sanitarnego w części orzekającej o umorzeniu postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji było prawidłowe wobec treści art. 126 k.p.a., w myśl którego do postanowień, na które nie przysługuje zażalenie nie stosuje się przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji (postanowień), w tym także o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. IV. J. W. wniosła skargę do Sądu na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2013 r., zarzucając jej rażące naruszenia prawa. 1. W uzasadnieniu skargi skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. przedstawiła głownie zarzuty dotyczące wadliwości postanowienia Inspektora Sanitarnego w H. z dnia [...] lutego 2010 r. oraz sporządzonego na potrzeby decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach raportu o oddziaływaniu na środowisko z 2007 r. Skarżąca wskazała, że postanowienie uzgadniające realizację przedsięwzięcia zaliczanego do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zostało wydane z naruszeniem prawa, gdyż obiekt budowlany, którego ono dotyczy, znacznie wcześniej, bo już w 2006 r. został oddany do użytku. 2. Skarżąca zakwestionowała również możliwość wydania przez Inspektora Sanitarnego w H. postanowienia na podstawie art. 153 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o informacji o środowisku. 3. W ocenie skarżące wobec licznych wad jakie zawierało postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r. brak było podstaw do zastosowania przez Głównego Inspektora Sanitarnego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (błędnie wskazanego przez skarżącą jako art. 138 § 2 k.p.a.) i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia. Zdaniem skarżącej orzekający organ, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zobowiązany był do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i dokonania pełnej kontroli kwestionowanego przez nią rozstrzygnięcia. Umarzając postępowanie przed organem pierwszej instancji Główny Inspektor Sanitarny nie dopełnił tego obowiązku, czym rażąco naruszył prawo. Z tego też względu zaskarżona decyzja powinna być wyeliminowana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. V. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Sąd skargę oddalił, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób upoważniający Sąd do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego. VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga wzięcia pod uwagę następujących uregulowań: 1. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a., stanowiącym, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność na charakter trwały; 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. 2. Z treści art. 126 k.p.a. wynika z kolei, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z zawartego w art. 126 k.p.a. odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów art. 156 -159 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, wynika, że nie jest dopuszczalne wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, na które zażalenie nie przysługuje. 3. Stosownie do art. 153 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku do spraw wszczętych na podstawie ustawy – Prawo ochrony środowiska, przed dniem wejścia w życie ustawy o informacji i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem, że kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a kompetencje wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich – regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Z kolei z ust. 2 tego artykułu wynika, iż na postanowienia w sprawach, o których mowa w ust. 1, wydane przez wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich oraz starostów nie przysługuje zażalenie. Przepisy te ustanowiły zatem zasadę, że na postanowienia, wydawane w ramach uzgodnień przed wydaniem decyzji o środowiskowych warunkach, nie służy zażalenie. Zmiana wprowadzona art. 153 ust. 2 cyt. ustawy wyeliminowała tryb zażaleniowy na postanowienia uzgadniające (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 474/10, LEX nr 1080307). IX. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych wyżej uregulowań prowadzi do następujących wniosków. 1. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że część podniesionych przez skarżącą zarzutów dotyczy postanowienia Inspektora Sanitarnego w H. z [...] lutego 2010 r. w sprawie uzgodnienia na wniosek A. H. warunków realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie obory wolnostanowiskowej bezściółkowej dla krów mlecznych wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] we wsi [...] gm. N. Postanowienie to nie jest jednak przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Skarga dotyczy decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego wydanych w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylającej decyzję Inspektora Sanitarnego w B. z [...] maja 2010 r. i umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] lutego 2010 r., i to one są w tej sprawie przedmiotem kontroli sądowej. 2. Rozpoznając sprawę w jej granicach, Sąd doszedł do wniosku, że organy sanitarne prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2010 r. wskazała, że wobec licznych wad jakie zawierało postanowienie Inspektora Sanitarnego w H. z [...] lutego 2010 r. brak było podstaw do zastosowania przez ten organ rozstrzygnięcia zawartego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. 3. Zdaniem Sądu organ słusznie ocenił, że postanowienie, którego dotyczył pierwotny wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności, było niezaskarżalne. Zmiana wprowadzona art. 153 ust. 2 ustawy o informacji o środowisku wyeliminowała tryb zażaleniowy na postanowienia uzgadniające. Do tego typu postanowienia nie stosuje się instytucji stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), co wprost wynika z art. 126 k.p.a. Niezrozumiałe są przy tym wywody skarżącej, jakoby do tego postanowienia nie miał zastosowania przepis art. 153 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji. Wbrew twierdzeniom skarżącej, wskazany przepis obowiązywał w dacie wydawania postanowienia z [...] lutego 2010 r. i obowiązuje do chwili obecnej. W tej sytuacji stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji również z tego powodu nie mogłoby przynieść oczekiwanych przez skarżącą skutków. 4. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Sanitarny prawidłowo uchylił decyzję Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] maja 2010 r. i umorzył postępowanie w pierwszej instancji uznając, że skoro strona nie miała podstaw prawnych do żądania stwierdzenia nieważności postanowienia, na które nie służyło zażalenie, nie było również podstaw do zastosowania art. 157 § 3 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji i orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. 5. Główny Inspektor Sanitarny prawidłowo również uznał, że skoro stronie nie przysługiwało prawo złożenia zażalenia brak było podstaw do jakiejkolwiek oceny postanowienia Inspektora Sanitarnego w H. z dnia [...] lutego 2010 r. pod kątem zaistnienia przesłanej z art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie bowiem do treści art. 126 k.p.a., do postanowień, od których nie przysługuje zażalenie nie stosuje się odpowiednio art. 156 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że do postanowień wydanych na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku, zażalenie nie przysługuje. X. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.