IV SA/Wa 78/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi I. S.A. z siedzibą w C. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister Infrastruktury stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez spółkę I. S. A. w C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji polegającej na budowie dwupoziomowego skrzyżowania drogi z torami kolejowymi, w ciągu ulicy [...] w C. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t. j.: Dz. U z 2007 r. nr 16, poz. 94 ze zm.), zwanej dalej "u. t. k.". Organ, wypełniając obowiązek wynikający z art. 9q ust. 2 u. t. k. doręczył decyzję wnioskodawcy, zaś pozostałe strony zawiadomił o jej wydaniu w drodze obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim i urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tej gminy oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. Dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym doręczył na adres określony w katastrze nieruchomości zawiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej z informacją o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Organ odwoławczy wskazał, ze w aktach sprawy znajdują się potwierdzenia wywieszenia obwieszczeń na tablicach ogłoszeń Urzędu Wojewódzkiego w W. w okresie od 23 kwietnia do 8 maja 2009 r. i Urzędu Miasta C. w okresie od 4 maja do 20 maja 2009 r., a także informacji o opublikowaniu obwieszczenia na stronach internetowych [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 29 kwietnia 2009 r. i Urzędu Miasta C. w dniu 5 maja 2009 r. oraz potwierdzenie publikacji obwieszczenia [...] z dnia 30 kwietnia 2009 r. Zdaniem organu odwoławczego, skoro art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", stanowi, że doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, to zważywszy, że obwieszczenie zostało najpóźniej ogłoszone w dniu 5 maja 2009 r., to termin skutkujący doręczeniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. upłynął w dniu 19 maja 2009 r. Termin do wniesienia odwołania od decyzji upływał zatem w dniu 3 czerwca 2009 r. Tymczasem odwołanie spółki I. S.A. w C. nadane zostało w urzędzie pocztowym w dniu 15 czerwca 2009 r., czyli z uchybieniem terminu. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. złożyła spółka I. S. A. w C. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Spółka otrzymała w dniu 1 czerwca 2009 r. i podjęła kroki w celu zapoznania się z decyzją, napotykając problemy w jej udostępnieniu. Zdaniem skarżącej bezcelowym było wysyłanie zawiadomienia o decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. w taki sposób, że dotarło do niej dopiero w dniu 1 czerwca 2009 r. Zbyt daleko idące jest obciążanie strony obowiązkiem śledzenia obwieszczeń, dlatego ustawodawca przewidział zawiadomienie jako informację dla strony o wydaniu aktu. Organ uchybił temu obowiązkowi, naruszając zasadę z art. 9 k. p. a., a w konsekwencji uniemożliwił stronie czynny udział w sprawie i obronę swoich praw. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 31 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę uchylając zaskarżone postanowienie. W ocenie Sądu organ odwoławczy nieprawidłowo obliczył termin, z upływem którego należy uznać doręczenie decyzji za skutecznie dokonane. Jak stanowi art. 49 k. p. a. decydujący jest upływ czternastodniowego terminu od dnia publicznego ogłoszenia. Organ odwoławczy ocenił, że termin ten, skutkujący uznaniem decyzji za doręczoną, należało liczyć od daty najpóźniej opublikowanego obwieszczenia, tj. od dnia 5 maja 2009 r., kiedy nastąpiło zamieszczenie obwieszczenia na stronie internetowej Urzędu Miasta C. Organ pominął przy tej ocenie fakt, że obwieszczenie było w dalszym ciągu publicznie ogłaszane po tej dacie, bowiem od 4 maja do 20 maja 2009 r. było zamieszczone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta C. Datą początkową, od której rozpoczyna bieg czternastodniowy termin przewidziany w art. 49 k. p. a., jest dzień publicznego ogłoszenia. O ile więc obwieszczenie publikowane jest dłużej niż jeden dzień, to każdy z dni trwającego ogłoszenia jest dniem publicznego ogłoszenia wskazanym w art. 49 k. p. a. Zdaniem Sądu bieg czternastodniowego terminu, dla uznania skuteczności doręczenia decyzji, należy zatem obliczać od ostatniego dnia terminu, w którym nastąpiło publiczne ogłoszenie, a w przypadku ogłoszenia publicznego dokonywanego niejednocześnie, przy zastosowaniu różnych środków ogłaszania, od ostatniego dnia terminu, w którym nastąpiło ostatnie publiczne ogłoszenie. W przeciwnym przypadku organ administracji publicznej zamykałby drogę do wniesienia środka odwoławczego tym stronom postępowania, które zapoznałyby się z trwającym ogłoszeniem publicznym, po terminie publikacji innego ogłoszenia uznanego za ostatnie przez organ administracji publicznej, a zatem terminie znanym wyłącznie temu organowi. Skoro decyzja została doręczona stronom w dniu 3 czerwca 2009 r., a więc z upływem czternastu dni od daty zakończenia ogłoszenia publicznego w Urzędzie Miasta C., dokonywanego w okresie od 4 maja do 20 maja 2009 r., to organ odwoławczy nieprawidłowo ustalił, że nadane przez stronę skarżącą w dniu 15 czerwca 2009 r. odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2010 r. skargę kasacyjną wniósł Minister Infrastruktury. Zaskarżając wyrok w całości organ zarzucił mu błędną wykładnię art. 49 k. p. a. w związku z art. 9q ust. 2 u. t. k. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2009 r. nr 1, poz. 3) wskutek czego Sąd niewłaściwie zastosował art. 129 § 2 k. p. a. poprzez przyjęcie, że art. 49 k. p. a. statuuje normę pozwalającą uznać doręczenie decyzji za skuteczne po upływie czternastu dni od ostatniego dnia publicznego ogłoszenia, podczas gdy art. 49 k. p. a. przyjmuje, że doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, to jest od dnia, w którym publicznego ogłoszenia dokonano. Błędna wykładnia art. 49 k. p. a. doprowadziła do niewłaściwego zastosowania art. 129 § 2 k. p. a. i uznania, że bieg terminu do złożenia odwołania przez stronę rozpoczął się w dniu następującym po ostatnim dniu publicznego ogłoszenia obwieszczenia o wydaniu decyzji. W ocenie kasatora bieg tego terminu rozpoczął się w dniu następującym po upływie czternastego dnia od dnia dokonania publicznego ogłoszenia, to jest od pierwszego dnia, w którym takiego ogłoszenia dokonano. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1903/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w myśl art. 49 k. p. a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepisem szczególnym, o którym stanowi art. 49 k. p. a. jest w niniejszej sprawie art. 9q ust. 2 u. t. k., stosownie do którego wojewoda doręcza decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wnioskodawcy oraz wysyła zawiadomienie o jej wydaniu właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony zawiadamia w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. NSA wskazał, iż w niniejszej sprawie Wojewoda [...] doręczył decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w sposób przewidziany w powyższym przepisie, co nie jest kwestionowane. Sporny jest zaś sposób obliczenia daty doręczenia stronom decyzji w sposób przewidziany w art. 9q ust. 2 u. t. k. w związku z art. 49 k. p. a. Datę tę należy ustalić, licząc upływ czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W wyroku podniesiono, że istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego ogłoszenia określonej w art. 49 k. p. a. jest, o ile przepisy szczególne na to zezwalają, zawiadamianie stron o wydanych decyzjach i innych czynnościach organów administracji w drodze publicznego obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób. W takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od daty publicznego ogłoszenia. Tym samym oczywiście błędna była dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 49 k. p. a. wskazująca, że czternastodniowego terminu wskazanego w tym przepisie nie należy obliczać od pierwszego dnia, w którym nastąpiło ostatnie publiczne obwieszczenie o wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., dokonane w dniu 5 maja 2009 r. na stronach internetowych Urzędu Miasta C. W ocenie NSA zgodnie z zasadami wykładni prawniczej za podstawową uznaje się wykładnię językową, a następnie systemową oraz funkcjonalną. Kolejność ich stosowania jest uzależniona od wyników wcześniejszego etapu wykładni prawniczej, tj. należy stosować wykładnię funkcjonalną wyłącznie w sytuacji, gdy wykładnia językowa i systemowa nie dają jednoznacznych wyników. Na gruncie wykładni językowej pojęcie "dzień publicznego ogłoszenia" należy rozumieć jako termin, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści. Termin ten jest na gruncie przepisów prawa rozumiany jako zdarzenie pewne, dające się obiektywnie określić. W przypadku publicznego obwieszczenia w rozpatrywanej sprawie należy uznać, że chodzi o moment, gdy obwieszczenie o wydaniu decyzji lokalizacyjnej zostało umieszczone na stronach internetowych Urzędu Miasta C. (jako najpóźniej dokonane publiczne obwieszczenie). Należało zatem przyjąć, że od tego dnia nastąpiło publiczne ogłoszenie w zakresie informacji dotyczącej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Zdaniem NSA argumentacja Sądu pierwszej instancji, wskazująca, że taka wykładnia omawianego przepisu spowodowałaby ograniczenie prawa strony do wniesienia środka odwoławczego, a ponadto mogłaby prowadzić do utraty możliwości wniesienia przez stronę środka odwoławczego z powodu upływu terminu, pomimo, że o treści decyzji dowiedziała się z obwieszczenia (tj. publicznego ogłoszenia) w okresie umożliwiającym takie zapoznanie się, jest sprzeczna z art. 49 k. p. a., również patrząc z dalszej perspektywy, niż tylko dosłowne brzmienie tego przepisu. Także wykładnia celowościowa przemawia przeciw argumentacji Sądu pierwszej instancji. Rozwiązanie przyjęte w art. 49 k. p. a. jest ekstraordynaryjne, służące zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich adresatów danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie. Kierując się sposobem rozumowania Sądu pierwszej instancji (ochrona możliwość skarżenia aktów administracyjnych) cała idea zastosowania art. 49 k. p. a. byłaby błędna. Przepis ten tworzy pewną fikcję doręczenia i tym samym wszelkie jej przesłanki są tylko wynikiem umowy społecznej, a dokonywanie wykładni tego przepisu w sposób, w jaki dokonał tego WSA, jest także pod względem wykładni celowościowej i funkcjonalnej sprzeczne z prawem. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z tym ponowne rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był wykładnią art. 49 k. p. a. dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1903/10. Zgodnie z tym przepisem strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepisem szczególnym, o którym stanowi art. 49 k. p. a. jest w niniejszej sprawie art. 9q ust. 2 u. t. k. stanowiący, że wojewoda doręcza decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wnioskodawcy oraz wysyła zawiadomienie o jej wydaniu właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony zawiadamia w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. W sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie, kiedy doręczono skarżącej Spółce decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z art. 49 k. p. a. doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Istotna jest więc wykładnia wyrażenia "od dnia publicznego ogłoszenia" zawartego w art. 49 k. p. a. Sąd, podstawie art. 190 p. p. s. a. związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w powyższym wyroku z dnia 1 grudnia 2010 r. uznaje, że wyrażenie to oznacza pierwszy dzień publicznego ogłoszenia. Od dnia następnego po pierwszym dniu publicznego ogłoszenia rozpoczyna więc bieg czternastodniowy termin, po upływie którego decyzję uważa się za doręczoną. Jeżeli natomiast w sprawie dokonywano wielu ogłoszeń publicznych, bieg czternastodniowego terminu, po upływie którego decyzję uważa się za doręczoną rozpoczyna bieg następnego dnia po pierwszym dniu najpóźniej dokonanego ogłoszenia. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tą sytuacją, gdyż dokonywane były liczne ogłoszenia publiczne w trybie art. 9q ust. 2 u. t. k. w zw. z art. 49 k. p. a. Najpóźniejszym z nich było ogłoszenie publiczne na stronie internetowej Urzędu Miasta C. dokonane w dniu 5 maja 2009 r. Stosownie więc do art. 49 k. p. a. należy uznać, że decyzja została doręczona skarżącej Spółce w dniu 19 maja 2009 r. Na termin doręczenia skarżącej Spółce decyzji nie ma wpływu okoliczność, że w dniu 1 czerwca 2009 r. została ona zawiadomiona o jej wydaniu w trybie art. 9q ust. 2 u. t. k. Zawiadomienie to ma bowiem tylko walor informacyjny i nie jest z nim związane rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania. Wobec doręczenia skarżącej Spółce decyzji w dniu 19 maja 2009 r. wynikający z art. 129 § 2 k. p. a. czternastodniowy termin na wniesienie odwołania od decyzji zgodnie z art. 57 § 1 k. p. a. zaczął bieg w dniu 20 maja 2009 r. i upłynął w dniu 2 czerwca 2009 r. Wniesione przez skarżącą Spółkę odwołanie w dniu 15 czerwca 2009 r. jest więc wniesione po terminie, co prawidłowo stwierdził organ w zaskarżonym postanowieniu. Stwierdzenie w zaskarżonym postanowieniu, że czternastodniowy termin na wniesienie odwołania od decyzji upłynął w dniu 3 czerwca 2009 r., a nie w dniu 2 czerwca 2009 r., jest uchybieniem nie mającym wpływu na wynik sprawy. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a.