IV SA/Wa 781/10

Dnia 21 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska, Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2010 roku sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2009 r., którym zwrócono Wójtowi Gminy C. wniosek z dnia 10 września 2007 r. w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej na działce nr [...] w wsi S. Jednocześnie zaskarżonym postanowieniem organ II instancji umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem art. 66 § 3 Kpa. W orzecznictwie administracyjnym ugruntowany jest bowiem pogląd, że art. 66 § 3 Kpa ma zastosowanie tylko w przypadku ustalenia braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania. Świadczy o tym zarówno treść tego przepisu, jak i zamieszczenie go w rozdziale pierwszym działu drugiego, zatytułowanym "wszczęcie postępowania". Organ przypomniał, że wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił poprzednią decyzję Ministra Środowiska oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. Wobec powyższego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W., który stał się organem właściwym do prowadzenia omawianego postępowania, zwrócił wniosek o uzgodnienie warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia organowi prowadzącemu postępowanie główne, tj. Wójtowi Gminy C. Zdaniem organu odwoławczego w sytuacji, gdy przesłanki do zwrotu wniosku wystąpiły w innej fazie postępowania niż jego wszczęcie, brak było podstaw prawnych do zastosowania art. 66 § 3 Kpa. W takim przypadku postępowanie uzgodnieniowe powinno zostać zakończone z przyczyn formalnych, jako bezprzedmiotowe. W świetle art. 77 ust. 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, regionalny dyrektor ochrony środowiska dokonuje uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w drodze postanowienia. Swoje stanowisko organ ten zajmuje w trybie art. 106 Kpa. Zdaniem GDOŚ w przypadku, gdy prowadzone postępowanie uzgodnieniowe stało się bezprzedmiotowe, o czym w omawianej sprawie świadczy brak podstawy prawnej do prowadzenia przedmiotowego postępowania, regionalny dyrektor ochrony środowiska winien był zająć stanowisko zgodnie z przytoczonymi przepisami w trybie art. 106 Kpa i umorzyć postępowanie. Umorzenie postępowania poprzez wydanie postanowienia w trybie art. 106 Kpa będzie zastępowało merytoryczne orzeczenie organu. GDOŚ za słuszny uznał zarzut, iż w zaskarżonym postanowieniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. nie przedstawił analizy parametrów omawianego przedsięwzięcia, która wskazywałaby, iż rozbudowa przedmiotowej stacji bazowej nie kwalifikuje się do katalogu przedsięwzięć, wskazanych w rozporządzeniu, dla których wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, a w związku z tym również uzgodnienie warunków jego realizacji. Zdaniem organu odwoławczego z przedłożonych dokumentów wynika, iż planowane przedsięwzięcie będzie polegało na demontażu istniejących anten sektorowych i zamontowaniu, na istniejącej wieży o wysokości 50 m, trzech anten sektorowych [...] pracujących w paśmie 1800 MHz oraz trzech anten sektorowych [...] pracujących w pasmach 900 MHz i 2100 MHz. Równoważna moc promieniowania izotropowo każdej anteny [...], wynosić będzie 3484 W, natomiast każdej anteny [...] wynosić będzie 3290 W. W związku z powyższym, zdaniem organu, analizę kwalifikacji każdej z anten [...] oraz anten [...] należy przeprowadzić zgodnie z kryteriami zawartymi w: § 2 ust 1 pkt 7) lit a) Rozporządzenia - stanowiącym, iż sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym uzgodnienia warunków jego realizacji, będą wymagały instalacje, w których EIRP dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wyznaczonej wzdłuż głównej wiązki promieniowania anteny, oraz § 3 ust. 1 pkt 8) lit e) rozporządzenia - stanowiącym, iż sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym uzgodnienia warunków jego realizacji, mogą wymagać instalacje, w których EIRP dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wyznaczonej wzdłuż głównej wiązki promieniowania anteny. Z rysunku przedstawiającego widok osi głównych pojedynczych anten - widok pionowy, stanowiącego załącznik do opracowania "B: Kwalifikacja Przedsięwzięcia NR [...]", wynika w ocenie GDOŚ, że miejsca dostępne dla ludności, znajdujące się w odległości do 100 m, a także w odległości od 100 m do 150 m, od środka elektrycznego obu rodzajów anten, nie znajdują się w zasięgu głównych wiązek promieniowania anten, które przebiegają powyżej miejsc dostępnych dla ludności, na wysokości od 23 do 49 m. Zdaniem GDOŚ organ I instancji prawidłowo ocenił, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie spełnia progów i kryteriów wymienionych w rozporządzeniu, wobec czego jego realizacja nie będzie wymagała uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Organ, prowadzący postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, nie jest stroną w toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz uczestniczy w nim jako organ współdziałający. Dokonanie merytorycznej oceny przedsięwzięcia następuje na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tj. przede wszystkim na podstawie przedłożonych przez inwestora informacji na temat planowanego przedsięwzięcia. Do obowiązków organu należy weryfikacja przedłożonych danych w świetle obowiązujących przepisów ustawy, natomiast przepisy te nie nakładają na regionalnego dyrektora ochrony środowiska obowiązku uczestnictwa w jakichkolwiek pomiarach. Skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] marca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. T. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż jest właścicielem działek otaczających działkę nr [...], na której została wybudowa stacja telefonii komórkowej. Jednakże obecnie, na skutek rozbudowy tej stacji, jego nieruchomości objęte zostaną wpływem zwiększonego promieniowania elektromagnetycznego. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy naruszył jego konstytucyjne prawa własności, określając pośrednio przeznaczenie działek sąsiadujących z planowaną inwestycją. Zdaniem skarżącego, ze szkiców załączonych do akt sprawy wynika, że odległość anteny do jego działek nie przekracza 40 metrów, a nie jak podał organ -150 metrów. Skarżący podniósł także, że brak jest w dokumentacji zgromadzonej przez organy jednoznacznych pomiarów, które wskazywałyby na wysokość obszaru dostępnego dla ludzi - dla wiązek promieniowania, nie tylko tych głównych, brak jest potwierdzenia obecności stron w postępowaniu pomiarowym przy obecności ekspertów, ponadto brak jest danych do wskazywania rozkładu natężenia promieniowania w zależności od wysokości i odległości od podstaw anteny. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację, zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi Sąd uznał, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2010 r., nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2010 r., uchylono postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2009 r., o zwrocie Wójtowi Gminy C. wniosku z dnia 10 września 2007 r. w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej na działce nr [...] w wsi S. i umorzono postępowanie organu I instancji. W niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny, który prawomocnym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 83/09, uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2008 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie uzgodnienia w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że przyczyną uchylenia zaskarżonych postanowień była okoliczność, że organy nie ustaliły prawidłowo wszystkich stron postępowania oraz nie zapewniono tym osobom, jak również skarżącemu, czynnego udziału w postępowaniu. Wyrokiem tym organy administracji były związane. Jednocześnie należy stwierdzić, iż organy administracji, ponownie orzekające w sprawie, wykonały wytyczne Sądu. Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania administracyjnego weszła w życie nowa ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Zgodnie z art. 153 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe z tym, że dotychczasowe kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a kompetencje wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Wobec tego organami właściwymi w sprawie, już po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stali się odpowiednio Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. i jako organ odwoławczy - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest prawidłowe i zgodne z prawem. Jak wynika z akt sprawy równoważna moc izotropowa anten sektorowych, które będą wchodziły w skład stacji bazowej, wynosi od 3290 W do 3484 W. Miejsca dostępne dla ludności nie występują w odległości nie mniejszej niż 100 i nie większej niż 150 m. od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania poszczególnych anten. Z mapy z zaznaczoną przybliżoną lokalizacją stacji bazowej na planie geodezyjnym sporządzonym w październiku 2007 r., wynika, iż wieża stacji znajduje się pośrodku działki nr [...]. Z akt sprawy wynika również, że znajdujący się na działce maszt jest znacznie wyższy, niż znajdujące się w najbliższej okolicy budynki, w których przebywają ludzie. Zgodnie z art. 77 ust. 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, regionalny dyrektor ochrony środowiska dokonuje uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w drodze postanowienia. Swoje stanowisko organ ten zajmuje w trybie art. 106 Kpa. Jednak w przypadku, gdy prowadzone postępowanie uzgodnieniowe stało się bezprzedmiotowe, o czym w omawianej sprawie świadczy brak podstawy prawnej do prowadzenia przedmiotowego postępowania, regionalny dyrektor ochrony środowiska winien był zająć stanowisko zgodnie z przytoczonymi przepisami w trybie art. 106 Kpa i umorzyć postępowanie. W analizowanym przypadku, umorzenie postępowania poprzez wydanie postanowienia w trybie art. 106 Kpa będzie zastępowało merytoryczne orzeczenie organu. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158 poz. 1105), wprowadzono zmiany w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Przepis § 2 ust. 1 pkt 7 otrzymał brzmienie: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi: a) nie mniej niż 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. b) nie mniej niż 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Jednocześnie należy mieć na względzie treść § 3 ust. 1 pkt 8 lit e rozporządzenia, który stanowi, iż sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym uzgodnienia warunków jego realizacji, mogą wymagać instalacje, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wyznaczonej wzdłuż głównej wiązki promieniowania anteny. W ocenie Sądu organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego trafnie ocenił, że miejsca dostępne dla ludności, znajdujące się w odległości do 100 nr, a także w odległości od 100 do 150 m od środka elektrycznego obu rodzajów anten, nie znajdują się w zasięgu głównych wiązek promieniowania anten, gdyż przebiegają one powyżej miejsc dostępnych dla ludności - na wysokości od 23 do 49 metrów. Taki stan sprawy' dawał podstawy do przyjęcia, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga uzgodnienia w zakresie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ odwoławczy trafnie zauważył również, iż w przypadku, gdy postępowanie, jak w sprawie niniejszej, stało się bezprzedmiotowe, właściwą formą rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Zwrot podania w tym przypadku był niedopuszczalny, ponieważ nie zachodziła żadna z przesłanek z art. 66 § 3 kpa. Należy bowiem zaznaczyć, iż organ uzgadniający działa na podstawie art. 106 § 1 Kpa. Przepis ten stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W ocenie Sądu zwrot podania na podstawie art. 66 §3 § 1 Kpa nie jest "zajęciem stanowiska" o jakim mowa w art. 106 Kpa. Umorzenie zaś postępowania uzgodnieniowego jest sygnałem dla organu prowadzącego postępowanie główne, że uzgodnienie przestało być wymagalne lub w ogóle nie było potrzebne w sprawie. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia przez Głównego Dyrektora Ochrony Środowiska konstytucyjnego prawa własności poprzez pośrednie przeznaczenie działek skarżącego. Zaskarżone postanowienie nie mogło naruszać prawo własności, ponieważ nie dotyczy nieruchomości skarżącego. Ograniczenia, związane z korzystaniem z nieruchomości, mogą wynikać np. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie z postanowienia umarzającego postępowanie w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Ponadto zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie zebranego materiału dowodowego w sposób prawidłowy ocenił, że planowana inwestycja nie wymaga uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wyjaśnił skarżącemu, iż rolą organów uzgodnieniowych jest weryfikacja złożonych dokumentów pod względem zgodności z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.