IV SA/Wa 783/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Asesor WSA Anna Szymańska Protokolant Ewa Oleksiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2005 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymsko-Katolickiej [...] w S. oraz A. Oddział Terenowy w P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu na własność Państwa opuszczonej nieruchomości rolnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących Parafii Rzymsko-Katolickiej [...] w S. oraz A. Oddział Terenowy w P. po 200 (dwieście) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 783/04 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [....] z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w P. z dnia [...] marca 1962 r. Nr [...], przejmującej na rzecz Skarbu Państwa – jako opuszczoną – nieruchomość oznaczoną geodezyjnie (obecnie) jako działki nr nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], o powierzchni [...],[...] ha, położoną w G., gmina S., stanowiącą własność Pani M.S.. Zaskarżona decyzja zapadła po rozpoznaniu odwołań A. – Oddział Terenowy w P. oraz Parafii Rzymsko – Katolickiej [...] w S.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż decyzja z dnia [...] marca 1962 r., wydana na podstawie art.1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r., zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1961 r., nr 32, poz.161), jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz.198), obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną. Decyzję wydano bowiem w sytuacji gdy nie zachodziła wymagana tymi przepisami przesłanka opuszczenia gospodarstwa. W latach 1945 – 1976 gospodarstwo było bowiem uprawiane przez wnuka właścicielki M. S. – A. K., co potwierdzają zeznania świadków. Organ nie zgodził się z odwołującymi się, iż przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1962 r. były nieodwracalne skutki prawne, które zaszły w odniesieniu do działek [...] oraz [...]. Zdaniem odwołujących się skutki te miało wywołać nabycie własności obu działek przez Parafię Rzymsko – Katolicką [...] w S. na mocy ugody zawartej przed Komisją Majątkową w W. z dnia [...] stycznia 1996 r. W ocenie organu nieodwracalność skutków decyzji administracyjnej występuje wtedy, gdy odwrócenie tych skutków nie może nastąpić w drodze decyzji organu administracji a wymaga orzeczenia sądu powszechnego. Nie można mówić o nieodwracalności skutków prawnych w niniejszej sprawie albowiem z przepisów regulujących tryb postępowania regulacyjnego w przedmiocie przywrócenia osobom prawnym Kościoła Katolickiego własności nieruchomości lub ich części (M.P. z 1990 r., nr 5, poz.39) wynika, iż postępowanie to jest regulowane przepisami k.p.a. Skargi na powyższą decyzję złożyli A. – Oddział Terenowy w P. oraz Parafia Rzymsko – Katolicką [...] w S.. W swojej skardze A. wniosła alternatywnie o stwierdzenie nieważności obu decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym, ewentualnie o ich uchylenie. W ocenie skarżącego uznanie, iż nieruchomość M. S. nie spełniała kryteriów nieruchomości opuszczonej jest błędne. A. K. był wprawdzie posiadaczem przedmiotowej nieruchomości, niemniej po pierwsze, jako wnuk właścicielki nie spełniał kryteriów podmiotowych wskazanych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy (gospodarstwa nie można było uznać za opuszczone jeżeli zamieszkiwał w nim właściciel, jego małżonek, dzieci lub rodzice), po drugie posiadanie nie spełniało kryteriów wymienionych w rozporządzeniu "użytkowania" lub "dzierżawy" w rozumieniu ówczesnych przepisów prawa rzeczowego i zobowiązaniowego. Jednocześnie organy nie wyjaśniły, czy istotnie A. K. uprawiał gospodarstwo, co mogłoby uprawdopodobnić w szczególności zgromadzenie dowodów opłacania danin publicznych. Alternatywnie podniósł skarżący, iż organy orzekające w postępowaniu nadzorczym nie mogły spowodować odwrócenia skutków prawnych ugody zawartej w szczególnym trybie regulującym restytucję mienia na rzecz osób prawnych Kościoła Katolickiego. Z orzecznictwa NSA wynika jednoznacznie, iż właściwa we wskazanych wyżej sprawach Komisja Majątkowa nie jest organem administracji i nie wydaje orzeczeń administracyjnych zaskarżalnych do NSA. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy organ administracji może odwrócić skutki ugody pozostaje okoliczność, iż w postępowaniu przed Komisją posiłkowo stosuje się k.p.a. Niezależnie od powyższego Parafię Rzymsko – [...] w S. chroni rękojmia publicznej wiary ksiąg wieczystych. W swojej skardze Parafia skupiła się na wykazaniu nieodwracalności skutków prawnych decyzji, podnosząc argumentację zbieżną z argumentacją Agencji. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd stwierdził nieważność zarówno decyzji zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, niemniej z innych przyczyn, niż wskazane w skargach. Oba orzeczenia wydane w postępowaniu administracyjnym obarczone są bowiem kwalifikowaną wadą prawną (czego skarżący nie podnieśli). Powyższe Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270). Decyzje organów I i II instancji wydano z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi wadę wskazaną w art.156§1 pkt 1 k.p.a. Organem właściwym do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w P. z dnia [...] marca 1962 r. Nr [...], nie jest bowiem ani Wojewoda [...] ani Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi a jest nim właściwe miejscowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Przepis art.2 ust.2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz.174) w brzmieniu nadanym art.1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 32, poz.161) wskazał – jako organ właściwy do orzekania o przejęciu (na podstawie art.2 ust.1 ustawy) opuszczonego gospodarstwa rolnego – prezydium powiatowej rady narodowej. Jednak powyższy przepis art.2 ust.2 utracił moc wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz.79). Przepis art.39 ust.6 nowej ustawy przewidywał możliwość przejęcia gruntów na własność Państwa, samowolnie wyłączonych z produkcji, w razie odmowy przejęcia tych gruntów przez właściciela. Instytucję tę można uznać za zbliżoną charakterem do instytucji wskazanej w art.2 ust.1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. Jako organ właściwy w sprawie przejęcia własności nieruchomości na własność Państwa ustawa z dnia 26 marca 1982 r. wskazywała początkowo naczelnika gminy (art.45 ust.1) a następnie (od dnia 20 lipca 1988 r.) terenowy organ administracji państwowej właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz.291 z późn.zm.) przestały istnieć organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej a ich kompetencje przejęły organy gminy oraz administracji rządowej. Zgodnie z art.3 pkt 14 lit.j ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy oraz organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz.198 z późn.zm.) sprawy z zakresu art.45 ust.1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeszły do właściwości gminy, jako zadania zlecone. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. utraciła moc z dniem 25 marca 1995 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz.78). Nowa ustawa nie przewidywała już możliwości przejęcia gruntów na rzecz Państwa z powodu ich opuszczenia bądź wyłączenia z produkcji bez zezwolenia. Organ właściwy do orzekania w tym przedmiocie nie został zatem określony. Art.6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn.zm.) stanowi, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (ust.1), a jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust.1 należy do gminy (ust.2). Tym samym ustawa ta wprowadziła domniemanie kompetencji gminy we wszystkich sprawach, w których przepisy nie regulują w sposób szczególny kompetencji organów. Wychodząc z powyższego założenia należy przyjąć, iż organami właściwymi w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń o przejęciu przez Państwo opuszczonych gospodarstw rolnych (tj. organami wyższego stopnia, o których mowa w art.157§1 k.p.a.) winny być organy wyższego stopnia nad organami gminy. Zgodnie z art.17 pkt 1 k.p.a. organami tymi są samorządowe kolegia odwoławcze. Wprawdzie art.7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2002 r., Nr 80, poz.872 z późn.zm.) wskazuje także wojewodę jako organ wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, ale tylko wtedy gdy ustawy szczególne tak stanowią. W niniejszej sprawie brak takiego przepisu szczególnego, stąd organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w P. z dnia [...] marca 1962 r. Nr [...] jest właściwe Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.2 oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).