IV SA/Wa 795/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2014 r.nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO), działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze. zm.), w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. P., dalej skarżącego, od decyzji Z. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej o taras i schody od strony ogrodu, na działce o nr ew. [...], w obrębie [...] przy ulicy [...] w W. na terenie [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych organu. Decyzją Z. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji K. i B. W., polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej o taras i schody od strony ogrodu, na działce o nr ew. [...], w obrębie [...] przy ulicy [...] w W. na terenie [...], K. i B. W. Od decyzji odwołanie złożył B. P.wskazując, że projektowana zabudowa nie znajduje nawiązania do zabudowy sąsiedniej i błąd w ustaleniu wskaźnika powierzchni zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając sprawę uznało, że w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p, będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (zasada dobrego sąsiedztwa); 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. " Odnosząc się do warunku określonego w pkt 1, organ stwierdził że ocena spełnienia tego warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej Rozporządzenie. Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia organ wyznaczył wokół działki inwestycyjnej obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę, która spełnia jego wymagania. Wynika z niej że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji jak i cech parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie bliźniaczej i szeregowej oraz o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z funkcją usług. Planowana inwestycja nie zmieni dotychczasowego sposobu użytkowania budynku jako mieszkalnego. Parametry planowanej inwestycji zostały ustalone prawidłowo i wynikają z przeprowadzonej analizy. Wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu na analizowanym obszarze kształtuje się od 0,14 do 0,83 przy czym w części opisowej analizy wskazano wskaźniki dla konkretnych działek. Organ I instancji ustalił wskaźnik zabudowy na 0,48 jako średni dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej w obszarze analizowanym.- co odpowiada § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia. Przyjęcie takiego wskaźnika jest uzasadnione skoro inwestycja dotyczy budynku w zabudowie szeregowej. Inwestycja spełnia także wszystkie pozostałe warunki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 p.z.p. Organ II instancji uznał więc zarzuty skarżącego za niezasadne wskazując nadto, że projektowana inwestycja nawiązuje do rozbudowy zrealizowanej na działce skarżącego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł skarżący zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z § 3 i § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez oparcie decyzji o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 p.z.p., przeprowadzoną w zakresie mniejszym, niż wyznaczony w tym celu obszar analizowany i co do jednego tylko rodzaju zabudowy, co skutkowało błędnym określeniem parametrów inwestycji, w szczególności wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu po realizacji inwestycji. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją poprzedzającą do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ dokonał ustalenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy jedynie na podstawie fragmentu obszaru analizowanego tj. tego na którym występuje zabudowa szeregowa – co doprowadziło organ do naruszenia § 5 ust. 1 Rozporządzenia. Odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Organ powinien w decyzji uzasadnić odstąpienie od zasady ustalenia tego wskaźnika na podstawie analizy całego obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie organ nie uzasadnił dlaczego wyznaczył wskaźnik zabudowy biorąc pod uwagę jedynie fragment obszaru analizowanego i jedynie ogólnikowo odwołał się do przeprowadzonej analizy funkcji. Prawidłowo wyznaczony wskaźnik zabudowy dla terenu analizowanego wynosi 0,41, co prowadziłoby do konieczności wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z nimi w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego inwestor zobowiązany jest do uzyskania dla planowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Oceniając zgodność z prawem decyzji SKO, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować koniecznością jej uchylenia. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją ogólną, która określa czy w danym miejscu może być prowadzona dana inwestycja. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tego rodzaju postępowania jest ocena przez wyspecjalizowany organ czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna a jeżeli tak to ustala podstawowe granice tego dopuszczenia. Organ ocenia więc czy zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w art., 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. Wydając decyzję organ działa w granicach uznania administracyjnego i tylko w sytuacji w której wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa ma obowiązek wydania decyzji negatywnej. Z art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w razie łącznego spełnienia następujących warunków: -co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu , w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania teren; -teren ma dostęp do drogi publicznej; -istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do planowanego zamierzenia inwestycyjnego; -teren nie wymaga dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów; -decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem Sądu, w tym stanie faktycznym, że zostały spełnione wyżej wskazane warunki. Przy podejmowaniu decyzji o sposobie zagospodarowania przestrzennego, działając zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa" należy mieć na względzie przede wszystkim to, że nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej terenu, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, linii zabudowy, jej intensywności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2012 r.,IV SA/Po 44/12, LEX nr 1139619). Służy temu dokonanie przez organ analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich (są nimi nie tylko działki przylegające bezpośrednio do działki na której planowana jest inwestycja) a następnie ustalenie parametrów nowej zabudowy, zgodnie z art. 61 ustawy o p.z.p. i rozporządzeniem wykonawczym Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. W tej sprawie przedmiotem inwestycji jest tylko dobudowa do istniejącego budynku schodów oraz tarasu. Organ ustalił, że na terenie analizowanym znajdują sią budynki mieszkalne jednorodzinne z funkcją usług oraz budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, co świadczy o tym, że planowana budowa tarasu i schodów od strony ogrodu stanowić będzie kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym. Określając wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki organ zastosował § 5 ust. 2 Rozporządzenia. W analizie a następnie decyzji wskazano, że dla ustalenia tego parametru wzięto pod uwagę jedynie działki z zabudową szeregową ponieważ rozbudowa dotyczy domu położonego w takiej zabudowie , której parametry działek i budynków różnią się od parametrów dla zabudowy bliźniaczej. W ocenie Sądu organ w dostateczny sposób uzasadnią zatem przyczynę odstąpienia od reguły o jakiej mowa w § 5 ust. 1 Rozporządzenia. Odstąpienie od tej reguły znalazło uzasadnienie w treści analizy (str. 2 analizy). Nie znajdują zatem uzasadnienia zarzuty skargi dt. naruszenia przez organ II instancji § 5 ust. 1 Rozporządzenia. Organ II instancji doprecyzował ustalenia organu I instancji w zakresie ustalenia tego parametru wyjaśniając, że odstąpienie od reguły wyrażonej w § 5 ust. 1 Rozporządzenia wynikając z analizy funkcji. Zwrócić należy uwagę, że z analizy wynika, że urbanista analizował cały obszar analizowany natomiast uznał, że skoro na działce inwestycyjnej znajduje się dom w zabudowie szeregowej to tylko taka zabudowa powinna być uwzględniania przy ustalaniu tego parametru. Nie sposób się z taką argumentacją nie zgodzić. Z analizy funkcji wynikają bowiem istotne różnice w parametrach zabudowy bliźniaczej i szeregowej, co uzasadnia odstąpienie od reguły z § 5 ust. 1 Rozporządzenia. Oczywistym jest, że zabudowa szeregowa wynika zazwyczaj z małej powierzchni gruntu, co znajduje odzwierciedlenie w ustalonym dla tego rodzaju terenu wskaźniku powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki. W ocenie Sądu uzasadnienie organu II instancji, poza wadliwym przywołaniem § 5 ust 1 i 2 Rozporządzenia zamiast § 5 ust. 2, spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Uchybienie organu I instancji w zakresie odstępstwa od reguły o jakiej mowa w § 5 ust. 1 Rozporządzenia (mimo, że przyczyna odstąpienia została wyjaśniona w analizie), została konwalidowana przez organ II instancji. Argumentacja organu II instancji jest, w ocenie Sądu, wystarczająca. Tym samym organ nie naruszył ani przepisów p.z.p., ani Rozporządzenia ani art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270) skargę oddalił.