IV SA/Wa 796/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Prezydent Miasta [...] odmówił Z. P. wydania zaświadczenia o opłacaniu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych Rolników w latach 1985- 1988. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie może wydać żądanego zaświadczenia, albowiem posiada jedynie szczątkowe dane dotyczące tego okresu, a rejestry jakie się zachowały z tego okresu zawierają tylko imię i nazwisko oraz adres osoby, na która był ustalony wymiar zobowiązania pieniężnego, łącznie z Funduszem Ubezpieczeń Społecznych Rolników, na dany rok kalendarzowy a także wysokość składek na FUSR w rozbiciu na składki od osób (bez wskazania ilości osób oraz danych osobowych ubezpieczonej osoby) a także składki z gruntów. Na podstawie danych znajdujących się w zachowanych rejestrach wymiarowych zobowiązania pieniężnego z okresu wskazanego przez wnioskodawcę, w dniu [...].08.2015r. organ wydał zaświadczenie, w którym podał ,iż składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych Rolników naliczane były Państwu J. i T. P. (rodzicom wnioskodawcy). W treści zaświadczenia poinformowano również, iż innych danych dotyczących okresu ubezpieczenia Z. P. organ nie posiada. Zdaniem nie może poświadczyć danych, które nie znajdują się w jego rejestrach. Prezydent nadmienił, że stosownie do treści § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. (Dz. U. Nr 14, poz.67) w sprawie instrukcji kancelaryjnej i jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawach organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych oraz załącznika nr 2, do tegoż rozporządzenia o nazwie "Jednolity Rzeczowy Wykaz Akt Organów Gmin i Związków Międzygminnych oraz Urzędów Obsługujących te Organy i Związki" wynika, że dokumenty dotyczące rejestrów podatkowych, ewidencji i wykazów w tym zakresie posiadają kategorię archiwalną oznaczoną jako B10 tzn., że okres przechowywania tych dokumentów wynosi 10 lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. po rozpoznaniu zażalenia Z. P. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przywołał treść art. 218 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Według art. 217 § 2 Kpa zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 k.p.a.). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta [...], przed wydaniem niniejszego postanowienia ustalił, że nie dysponuje dokumentami, potwierdzającymi opłacanie za Z. P. składek na FUSR we wskazanym okresie. Natomiast organ zaświadczenie może wydać tylko wówczas gdy jest w stanie potwierdzić fakty, w tej sprawie w prowadzonej przez Urząd Miasta ewidencji, rejestrach bądź w innych dokumentach znajdujących się w jego posiadaniu. Takich danych w dokumentacji Urząd Miasta w [...] nie posiada. Dokonując oceny zebranego materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że organ I instancji nie jest w posiadaniu informacji o potwierdzenie których skarżący występuje. Akta sprawy zawierają kopię rejestru wymiarowego zobowiązania pieniężnego (łącznie z Funduszem Ubezpieczenia Społecznego Rolników) za lata 1985-1988, które zawierają potwierdzenie opłacania składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników przez T. i J. P. Natomiast brak jest danych aby składka na FUSR była opłacana za Z. P. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ustalenie czy Z. P. podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników i czy z tego tytułu opłacana była składka, gdyż obecnie Urząd Miasta w [...] nie jest organem właściwym do podejmowania decyzji w tym zakresie Urząd Miasta może jedynie wydać zaświadczenie potwierdzające fakt opłacania składek we wskazanym okresie, o ile wynika to z prowadzonej przez ten organ dokumentacji lub rejestrów. Takiej dokumentacji Urząd Miasta w [...] nie posiada. W związku z powyższym Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że ze względu na brak potwierdzenia opłacania składek w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach i innych dokumentach znajdujących się w jego posiadaniu nie można potwierdzić w zaświadczeniu opłacania za Z. P. składek na Ubezpieczenie Społeczne Rolników, w latach 1985-1988. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniósł Z. P. zarzucając naruszenie: 1 . art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.acyjnego w zw. z art. 218 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewydanie przez Prezydenta Miasta [...] zaświadczenia potwierdzającego opłacanie składek jako domownik na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników w latach 1985-1988, podczas gdy organ powinien wydać zaświadczenie wobec obowiązku gromadzenia danych dotyczących realizacji zadań z zakresu ubezpieczenia społecznego rolników, 2.. art. 218 § 2 oraz art. 7 k.p.a.go poprzez: - nieprzeprowadzenie dostatecznego postępowania wyjaśniającego, a tym samym, - naruszenie zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wobec niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mimo iż pozostawało to konieczne do załatwienia wniosku skarżącego, 3. art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego i prowadzenie przez Prezydenta Miasta postępowania wszczętego na mój wniosek w sposób niweczący zaufanie do władzy publicznej, a to poprzez brak realizacji ciążących na nim obowiązków oraz przerzucenie konsekwencji ich niedopełnienia na skarżącego, Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia wydanego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Zastępcę Skarbnika Miasta [...] z dnia [...].11.2015 r. Nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego opłacanie składek jako domownik na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników w latach 1985-1988. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, tj. do dnia 1 stycznia 1991 r., urzędy gminy były zobowiązane do gromadzenia i ewidencjonowania danych o okresach podlegania i opłacania składek na zaopatrzenie emerytalno-rentowe, jak również danych o okresach podlegania i opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników indywidualnych dotyczących domowników rolników. Dane te - na mocy ww. ustawy - miały zostać przekazane jednostkom terenowym KRUS w formie wypełnionej przez gminę karty ewidencyjnej sporządzonej odrębnie dla każdego rolnika, jego małżonka i domownika. Dokumentacja źródłowa opisująca sposób realizacji przez urzędy gmin zadań z zakresu ubezpieczenia, społecznego rolników powinna być przechowywana w tych urzędach przez okres ustalony w oparciu o przepisy wykonawcze ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. Nr 97, poz. 673, ze zm.), tj. rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 16 września 2009 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Brak odpowiednich informacji na temat okresów podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników w latach 1985-1988 oraz opłaconych z tego tytułu składkach we właściwej jednostce KRUS, uzasadnia wystąpienie z wnioskiem do organów Miasta [...] o wydanie stosownego zaświadczenia na podstawie dokumentacji archiwalnej Urzędu Miasta. Skoro organ ten był zobowiązany do gromadzenia i archiwizowania dokumentów będących podstawą do ustalenia danych o okresach podlegania i opłacania składek na zaopatrzenie emerytalno- rentowe, to zdaniem skarżącego w myśl art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. złożenie przez niego wniosku zobowiązuje organ do potwierdzenia tychże faktów albo stanu prawnego w formie zaświadczenia. W ocenie skarżącego Organ ma obowiązek rzetelnego zbadania całości posiadanych przez ten urząd zasobów, a nie tylko ograniczać się do rejestru wymiarowego zobowiązania pieniężnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Wyjaśnić przy tym należy, że postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych (ewentualnie ich dysponenta) i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Do postępowania tego nie znajdują zastosowania te same reguły co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a więc nie obejmuje ich ustalenia. Spełnia ono tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12). Podkreślić także należy, że w myśl poglądu zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. (sygn. akt I OSK 3227/14) zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odmówił wydania zaświadczenia o opłacaniu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych Rolników w latach 1985 – 1998 przez Z. P. Organ wskazał, że nie posiada dokumentacji z której wynikałoby opłacanie składek przez skarżącego. Stwierdził, że posiada jedynie szczątkowe dane dotyczące tego okresu, a rejestry jakie się zachowały z tego okresu zawierają tylko imię i nazwisko oraz adres osoby, na która był ustalony wymiar zobowiązania pieniężnego, łącznie z Funduszem Ubezpieczeń Społecznych Rolników, na dany rok kalendarzowy, a także wysokość składek na FUSR w rozbiciu na składki od osób (bez wskazania ilości osób oraz danych osobowych ubezpieczonej osoby), a także składki z gruntów. Na podstawie posiadanych więc danych organ nie mógł ustalić czy składki te były uiszczane także na rzecz Z. P. W ocenie Sądu wniosek skarżącego został rozpatrzony przez organ wnikliwie i z należytą starannością. Zbadano wszystkie dostępne dokumenty znajdujące się w posiadaniu organu i dokonano niezbędnej w tym zakresie analizy. Podkreślić należy, że w zakresie posiadanych przez siebie informacji organ w dniu [...] sierpnia 2015 r. wydał zaświadczenie, iż składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych Rolników naliczane były J. i T. P. W ocenie Sądu organ przeprowadził postępowanie zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami. Skoro jednak nie posiada dokumentów, z których wynikałyby fakty, których potwierdzenia żąda skarżący, to nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że w toku postępowania o wydanie zaświadczenia organ nie może dokonywać oceny materiału dowodowego, ani też podejmować żadnych rozstrzygnięć. Organ nie może także - jak wskazano wyżej - tworzyć nowej sytuacji prawnej, ani też kształtować nowego stosunku prawnego. Wyjaśnić należy, że przedmiotem postępowania w sprawie wydania zaświadczenia nie jest ustalenie przyczyn braku stosownej dokumentacji przez organ. Niezależnie zatem od okoliczności, z powodu których organ nie posiada dokumentacji, nie może on wydać żądanego zaświadczenia. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.