IV SA/Wa 797/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi P. W. i M. W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., w części dotyczącej przeznaczenia działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] w dzielnicy O. na funkcję ZP 1 – teren zieleni urządzonej z udziałem 90% powierzchni biologicznie czynnej. W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), P. W. i M. W. - właściciele wskazanych nieruchomości objętych studium - sformułowali zarzut bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego poprzez błędne uznanie, iż zachodziły przesłanki zakwalifikowania ich terenów do kategorii zieleń ogólnodostępna. Uzasadniając, swoje stanowisko przywołali następujące okoliczności sprawy: - działki nie tworzą całości przestrzennej z przyrodniczą struktura miasta (co wynika z rysunku nr 14 w rozdziale XII i rysunku nr 16 w rozdziale XV), - działki nie należą do obszarów podstawowych ani wspomagających Systemu Przyrodniczego W., nie leżą też w granicach korytarzy wymiany powietrza, - działki nie należą do żądnej formy ochrony przyrody (schemat 73) ani do terenów chronionych, jako eksponowane w krajobrazie miasta (schemat 74), - rejon D. określono w Studium mianem centra dzielnicowe – Centrum O., z kolei jednym w generalnych założeń i głównych kierunków zmian jest podkreślenie rangi m.in. D. poprzez nadanie charakteru metropolitalnego; skoro w świetle zapisów Studium dla tworzenia identyfikacji przestrzennej w strukturze miasta centrów dzielnicowych i lokalnych jest istotne ich zaakcentowanie, jako dominant (wyróżników urbanistycznych o wysokich walorach architektonicznych); znaczenia w tym zakresie nie może odgrywać utworzenie na działkach skarżących zieleni urządzonej, - w sąsiedztwie działek znajdują się tereny przeznaczone pod inne cele, jak zabudowa usługowa, usługowo-mieszkaniowa – wobec tego nastąpiło nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne ograniczenie prawa własności, co pozostaje w sprzeczności z art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P. oraz art. 140 K.c., - nadanie obszarowi funkcji ZP 1 nie uzasadnia wywłaszczenia, które może być dokonywane jedynie na cele publiczne, których katalog określa art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Skarżący nie mogą liczyć na wywłaszczenie działek za słusznym odszkodowaniem, muszą jednak ponosić wydatki ich utrzymywanie. Organ administracji wniósł o oddalenie skargi, przywołując następujące uwarunkowania sprawy: - brak normatywnego charakteru studium oznacza, iż nie może mieć ono wpływu na sytuacje prawną obywateli, jego ustalenia tylko pośrednio wpływają na sytuacje prawną podmiotów, stąd trudno mówić o naruszaniu studium interesu prawnego lub uprawnień skarżących, - faktycznie przeznaczenie terenu jest przesądzane na etapie przyjęcia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, o czym świadczy m.in. skala, w jakiej sporządza się plan, brak szczegółowych danych własnościowych przy sporządzaniu studium skutkuje ogólnym charakterem ustaleń odnoszących się do wyodrębnionych obszarów i terenów a nie konkretnych nieruchomości – w treści studium wskazano, iż granice wydzieleń terenowych należy traktować orientacyjnie – stąd ustalenia studium nie mogą decydować o przeznaczeniu konkretnych nieruchomości, wobec tego dopiero na etapie sporządzania planu może nastąpić ingerencja w prawa właścicielskie, wówczas nastąpi wydzielenie terenów na różne funkcje, - oznaczony na rysunku studium teren zielni urządzonej (ZP 1) tworzy ciągłość przestrzenna z przyrodniczą strukturą Miasta, przedmiotowy tereny zieleni parkowej stanowi ustalenie studium wskazane w Tabeli nr 22 poz. 37, jako nowy teren zieleni urządzonej (str. 131) i na rysunku nr 16 "System Przyrodniczy W. – kierunki zagospodarowania przestrzennego" oraz nr 14 "Struktura funkcjonalno-przestrzenna - kierunki zmian"; zwrócono uwagę, iż zgodnie z przyjętą koncepcją większość parków, także istniejących (jak P., S., U.), nie została odzwierciedlona w ramach struktury obszarów podstawowych i wspomagających Systemu Przyrodniczego W. – zgodnie z przyjętą przez skarżących koncepcją, mogłyby one także podlegać likwidacji w przypadku zaskarżenia Studium w tym zakresie, - istnieje możliwość przeznaczenia w studium terenów pod ogólnodostępną zieleń urządzoną, pomimo iż nie znajduje się to w katalogu celów publicznych wskazanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami; do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, do których należą sprawy zieleni i zadrzewień (art. 7 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym). Z kolei w myśl art. 78 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) do zadań gminy należy zakładanie i utrzymywanie w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień jak również podejmowanie działań na rzecz ochrony obszarów o wysokich walorach przyrodniczych i kulturowych, - roszczenia skarżących mogą być zaspokojone w razie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z treścią art. 36 i 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), - art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia szereg przesłanek, które gmina musi uwzględnić w planowaniu przestrzennym, nie można prawu własności nadawać zdecydowanego prymatu nad innymi wymienionymi przez ustawodawcę. W trakcie rozprawy skarżący M. W. podniósł, iż: - według przedłożonego Sądowi wypisu i wyrysu (k. 127-131 akt) przedmiotowe działki leżą na terenie oznaczonym w Studium, jako ZP 1, przy uchwalaniu miejscowego planu także w ten sposób zakwalifikowano działki, co potwierdza treść zestawienia uwag gdzie wskazano, iż inne przeznaczenie w planie działek skarżących, niż na cele urządzonej zieleni, byłoby niemożliwe z uwagi na sprzeczność ze Studium, - w projekcie planu nie przewidziano środków na zaspokojenie roszczeń właścicieli gruntów, należnych z tytułu przeznaczenia nieruchomości na tereny zieleni ogólnodostępnej; wskazano także, iż realizacja tych roszczeń będzie odroczona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż wniesienie skargi było dopuszczalne, bowiem ustalenia studium, są wiążące przy uchwalaniu (zmianie) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stąd ustalenia studium mogą generalnie naruszać interes prawny użytkownika nieruchomości położnej na objętym nim terenie. Wbrew sugestiom Rady Miasta, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego (w tym przedłożonego wypisu i wyrysu ze Studium jak również z punktu widzenia aktualnego procedowania nad planem) zapisy Studium, gdy chodzi o działki skarżących, są oceniane, jako jednoznaczne (zieleń urządzona). Co za tym idzie, dla oceny legalności uchwały w przedmiocie Studium konieczne jest ustalenie, czy na etapie jego uchwalania nie doszło do naruszenia prawa w granicach wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wywody Rady, w kwestii mniejszej generalnie szczegółowości studium w stosunku do planu, z czego próbowano wywodzić brak naruszenia interesu prawnego skarżących, mogłyby odgrywać znaczenie jedynie w sytuacji, o ile: - z treści studium nie możliwe byłoby odczytanie (z uwagi na skalę mapy), do jakiego terenu funkcjonalnego zaliczono nieruchomości skarżących lub, - z uwagi na brak kategoryczności postanowień studium (np. wskazanie alternatywnych możliwości), z treści studium nie wynikałoby przesądzenie, co do funkcji danego obszaru, jako zieleń urządzona (ogólnodostępna). Żadna ze wskazanych wyżej sytuacji nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Choć skarżący nie artykułują tego expressis verbis, z treści ich skargi wynika, iż dopatrują się oni naruszenia granic tzw. władztwa planistycznego gminy w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co może prowadzić do naruszenia zasad sporządzenia studium (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W rozpoznawanej sprawie nie doszło jednak do naruszenia granic władztwa planistycznego. Brak jest normatywnych zasad określania, które i w jakim obszarze (w stosunku do terenów zurbanizowanych) tereny powinny być przeznaczone na cele ogólnodostępnej zieleni publicznej. W takiej sytuacji legalność przyjętych rozwiązań może być oceniana jedynie z punktu widzenia racjonalności przyjętych rozwiązań. W kontekście przeznaczenia terenów pod tereny zielone na obszarach zurbanizowanych rozważyć można wystąpienie pewnych typowych uwarunkowań, których wystąpienie podważałoby racjonalność przyjętego rozwiązania, do których należy: - istnienie w bezpośrednim pobliżu innych terenów, lepiej nadających się faktycznie do zrealizowania wskazanej funkcji z punktu widzenia aktualnego zagospodarowania czy cech terenu, jak np. szczególne walory przyrodnicze, bądź z uwagi na zasadę ograniczenia ingerencji w prawa własciciela do przypadków niezbędnych (np. istnienie innych terenów, pozostających w dyspozycji gminy, nadających się równie dobrze do tego celu), - w przypadku wielkomiejskiego charakteru obszaru, brak racjonalnych przesłanek tworzenia nowych terenów zieleni, z uwagi na oczywiście wystarczające nasycenie terenami o takiej funkcji, - oczywisty brak przydatności określonego terenu dla danej funkcji (tereny z uwagi na cechy lub aktualne funkcje nie przydatne, przy założeniu poniesienia racjonalnie uzasadnionych kosztów ich zagospodarowania na planowany cel. Sąd nie dostrzegł z urzędu ani nie wywiodła tego Strona, aby tego rodzaju przesłanki wystąpiły w przedmiotowej sprawie. Planowany teren zielony znajduje się na obszarze dotąd niezurbanizowanym. W jego sąsiedztwie nie znajdują się inne tereny oczywiscie lepiej nadające się do realizacji wskazanej funkcji (są to tereny w znacznym stopniu już zurbanizowane – co przyznają sami skarżący), inne tereny zieleni o znaczniejszych rozmiarach znajduje się w pewnym oddaleniu (park P., teren zieleni oznaczona jako "S."), Oceniając zasadność zaliczenia terenów należących obecnie do skarżących, do obszaru zieleni ogólnodostępnej, należy zauważyć, iż stali się oni właścicielami tych terenów dopiero po przyjęciu Studium z 2006 roku (decyzja z 2009 roku). Żądanie wyłączenia ich nieruchomości z obszaru terenów zieleni nie było zgłaszane na etapie procedury uchwalania Studium, stąd Rada nie miała obowiązku szczegółowego uzasadniania przyjętych granic terenu od strony nieruchomości skarżących (jak wynika z wyrysu - granica południowo-wschodnia). Jednocześnie, z punktu widzenia pełnienia funkcji rekreacyjnej, czy wypoczynkowej niewątpliwie optymalnym rozwiązaniem jest wyznaczenie granic obszaru zieleni po linii prostej, co ma miejsce na wysokości działek skarżących. Nie można więc zarzucić, aby wyznaczając w ten sposób grancie naruszono prawo w kontekście granic władztwa planistycznego (racjonalnego planowania). Nie zasadne są z kolei szczegółowe zarzuty skarżących z następujących względów: - nie ma znaczenia, iż teren, gdzie planowana jest zieleń (o ile jednocześnie w świetle wskazanych wcześniej kryteriów wykluczających jest racjonalnie przydatny), nie ma szczególnego znaczenia z punktu widzenia przyrodniczego (w tym powiązań przyrodniczych), nie należy do istotnych z punktu widzenia walorów widokowych czy nie leży na terenie klina napowietrzającego; mogłoby to mieć znaczenie jedynie w przypadku gdyby w sąsiedztwie znajdowały się tego rodzaju tereny, a na cele zieleni ogólnodostępnej przeznaczono by teren mniej przydatny do tego celu miast obszarów szczególnie predysponowanych, - reasumując oznaczenie terenów zieleni miejskiej (istniejących i planowanych) odrębnie w stosunku do terenów kwalifikowanych, jako obszary podstawowe i wspomagające Systemu Przyrodniczego W. (tak np. schemat nr 72 – k. 29 akt) oraz pominięcie wśród podlegających ochronie z uwagi szczególne formy ochrony przyrody (schemat 73 – k. 30), istotnych dla napowietrzania czy miejsc eksponowanych w krajobrazie miasta (k. 26) nie może stanowić przesłanki dla uznania, iż kwestia rozmieszczenia terenów zieleni miejskiej nie była racjonalnie i wnikliwie rozważana przez Radę, przyjmującą Studium; stosowne nasycenie przestrzeni miejskiej tego rodzaju obszarami wymaga wnikliwej analizy, co może uzasadniać odrębne oznaczenie w opracowaniach; w materiałach planistycznych, uwzględniono przedmiotowe tereny (w części graficznej i tekstowej – patrz zreferowane stanowisko Rady), - umiejscowienie m.in. terenów zieleni w obszarze mającym pełnić rolę lokalnego centrum nie narusza zasad racjonalnego planowania; tereny tego rodzaju wymagać mogą ze swej istoty także zapewnienia obszarów zieleni dla potrzeb wypoczynku i rekreacji, - kwestie niewystarczającego zabezpieczenia w obowiązującym systemie prawnym roszczeń właścicieli z tytułu przeznaczenia ich nieruchomości na cele ogólnodostępnej zieleni, z uwagi na nie zaliczenie ich do celów publicznych, w myśl ustawy o gospodarce nieruchomościami lub ustaw szczególnych, wykracza poza granice niniejszej sprawy; jest to kwestia sformułowania stosownych postulatów de lege ferenda; w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma konkluzja, iż kwestia istnienia stosownych regulacji normatywnych, zapewniających zadośćuczynienie właścicielom nieruchomości przeznaczonych na cele ogólnodostępnej zieleni publicznej, nie ma znaczenia dla oceny legalności postanowień uchwały Rady w tym zakresie, z uwagi na kategoryczny charakter przywołanych przez nią norm art. 7 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym i art. 78 ustawy o ochronie przyrody; obowiązek zapewnienie tego rodzaju terenów w strukturze miasta ma charakter bezwzględny; uzasadnia to, co do zasady, przyjmowanie rozwiązań planistycznych, jak w rozpoznawanym przypadku tj. możliwość kwalifikowania terenów prywatnych do obszarów przeznaczonych na ogólnodostępną zieleń publiczną (analogiczne stanowisko, co do etapu przyjmowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego prezentowane jest w orzecznictwie NSA – patrz wyrok sygn. akt II OSK 1275/09 – ogólnodostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych prowadzonej przez NSA), - bez znaczenia jest w kontekście badania legalności Studium, czy Rada na etapie sporządzania Planu trafnie oszacowała wymagalność i wysokość roszczeń właścicieli nieruchomości z tytułu przeznaczenia w tym odrębnym akcie ich gruntów pod zieleń publiczną, - skoro jak wcześniej wskazano, Rada nie nadużyła zakresu uznania, w ramach tzw. władztwa planistycznego, nie są trafne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów dotyczących ochrony własności zawartych w Konstytucji czy K.c. Wobec powyższego, podniesione zarzuty są niezasadne. Sąd natomiast nie dopatrzył się z urzędu naruszeń zasad sporządzania studium lub istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.