IV SA/Wa 80/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta miasta W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] października 2009 r., którym odmówiono Stowarzyszeniu O. dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym z wniosku D. Sp. z.o.o. w W. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku apartamentowego z garażem podziemnym oraz realizacji infrastruktury technicznej (wjazd, sieci) na działce nr [...] i części działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy. Stowarzyszenie we wniosku o dopuszczeniu do udziału w ww. postępowaniu podniosło, iż wstąpienie Stowarzyszenia do sprawy na prawach strony jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia (ochrona istniejących historycznych obiektów i układów urbanistycznych na terenie W., podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych W., dbanie o estetykę i właściwe utrzymanie obiektów i terenów zielonych, parków i pomników przyrody W., dbanie o estetykę i właściwe utrzymanie obiektów i terenów zielonych o szczególnym znaczeniu dla historii W.) i interesem społecznym, a w szczególności troską o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury, do których należy niewątpliwie Dzielnica M. Wskazano na wpływ na zagospodarowanie i zachowanie unikalnych walorów przyrodniczych M. Postanowieniem z [...] października 2009 r. Prezydent W. odmówił Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu, wskazując na ogólnikowość zgłoszonego żądania. Podniósł, iż Stowarzyszenie nie wykazało związku między jego celami działania a przedmiotem postępowania, do którego chce przystąpić, w powiązaniu z interesem społecznym. Bezpośredni cel działania organizacji społecznej powinien, zdaniem organu, w sposób ścisły wiązać się z przedmiotem postępowania administracyjnego. Tymczasem, zdaniem organu I instancji, brak jest powiązania merytorycznego w sensie prawnym celów organizacji z przedmiotem postępowania tej konkretnej sprawy. Brak jest we wniosku wystarczającego uzasadnienia dotyczącego tej kwestii. Nadto Stowarzyszenie nie podało konkretnych okoliczności, które mogłyby uzasadnić udział Stowarzyszenia w sprawie z punktu widzenia interesu społecznego. Ponownie rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie z [...] października 2009 r. Kolegium wskazało, iż jakkolwiek należy uznać za zasadny argument, że ochronę walorów architektonicznych należy wiązać nie tylko z istniejącą, ale i nową zabudową, która powinna być spójna z pozostałymi terenami miejskimi i że mieszkańcy W., w tym tej konkretnej dzielnicy, którzy są zainteresowani powstaniem budynku harmonizującego z istniejącą zabudową, mają możliwość – za pośrednictwem Stowarzyszenia – udziału w toczącym się postępowaniu, a co za tym idzie przedstawienia interesu społecznego, to jednak Kolegium stwierdziło, że w ani jednym fragmencie zażalenia czy wniosku o dopuszczenie, Stowarzyszenie nie odniosło się do konkretnej planowanej inwestycji. Nie wykazało w jaki sposób zrealizowanie tej konkretnej inwestycji wpłynie na walory architektoniczno-przyrodnicze dzielnicy, czy teren przyszłej inwestycji sąsiaduje z terenami podlegającymi jakiejś szczególnej ochronie i czy interes społeczny uzasadnia w związku z tym udział Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu. A zatem nie została spełniona, w ocenie organu odwoławczego, druga przesłanka określona w art. 31 § 1 kpa konieczna do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Z rozstrzygnięciem Kolegium nie zgodziło się Stowarzyszenie O. i wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] listopada 2009 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż toczące się postępowanie dotyczy kształtowania nowej zabudowy, które mieści się w jednym z celów statutowych, jakim jest podejmowanie działań w celu zachowania i kształtowania walorów architektoniczno-urbanistycznych na terenie W., przy czym chodzi tu nie tylko o istniejącą już zabudowę ale także o nową, która powinna być spójna z pozostałymi terenami miejskimi. Jedynie Stowarzyszenie daje możliwość mieszkańcom W., udziału w toczącym się w tym przedmiocie postępowaniu, a co za tym idzie przedstawiania interesu społecznego. Spełnione zostały zatem, zdaniem skarżącego, obie przesłanki wynikające z art. 31 § 1 kpa. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organów, że ciężar dowodu w zakresie spełniania przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, o którym mowa w art. 31 kpa obciąża wnioskodawcę. Przedstawiając swoje stanowisko skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 815/08, w którym m. in. stwierdzono, iż to na organie administracyjnym spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. Z całą jednak pewnością nie jest dopuszczalne negatywne domniemanie czyli rozstrzyganie wszelkich wątpliwości na rzecz niedopuszczenia organizacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – w odpowiedzi na skargę – wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] października 2009 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1, a w konsekwencji art. 107 § 3 kpa. Wynikającą, z kodeksu postępowania administracyjnego, zasadą jest udział w postępowaniu administracyjnym jego stron, przy czym pojęcie strony definiuje sam Kodeks (art. 28 kpa). Wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych, których udział nie wynika z istnienia po ich stronie własnego interesu prawnego lecz przemawia za tym wyłącznie interes społeczny, przy czym warunkiem udziału organizacji jest to aby mieściło się to w jej celach statutowych. Stosownie bowiem do art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z cytowanym przepisem, warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest więc jednoczesne spełnienie obu wskazanych w nim przesłanek. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie O. żądało dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, w wyniku realizacji którego, dojdzie do zabudowy określonego terenu. We wniosku wskazało określone cele statutowe, które jego zdaniem uzasadniają dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a także wskazało na istniejący interes społeczny. Prezydent W. uznał, iż okoliczności przedstawione we wniosku nie są wystarczające dla przyjęcia, iż zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 kpa uprawniające do dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu. Organ I instancji ograniczył się do uznania, iż zgłoszone żądanie jest zbyt ogólnikowe i przyjmując tezę, iż ciężar dowodu spoczywa na organizacji społecznej, odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Takie działanie organu narusza, zdaniem Sądu, zasady wyrażone w art. 7 i 77 kpa, co prowadzi do naruszenia także art. 107 § 3 kpa. Nie można bowiem zwolnić organu administracyjnego z ciężaru weryfikowania zgłaszającej się doń organizacji społecznej. Wymaga tego zarówno kierownicza pozycja organu administracyjnego (organ dopuszcza organizację bądź odmawia tego - art. 31 kpa) oraz zasada prawdy materialnej (art. 7 i 77 kpa). A zatem obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności zwrócenie się do wnioskodawcy o należyte wykazanie przesłanek dopuszczenia do udziału, a nie przyjęcie a priori, iż brak jest przesłanek do dopuszczenia Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu. Z kolei Kolegium przyjęło, iż cele statutowe Stowarzyszenia uzasadniają jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu, skoro celem tym jest m. in. podejmowanie działań w celu zachowania i kształtowania walorów architektoniczno - urbanistycznych W., a nadto spełniona może być – co do zasady - druga przesłanka wynikająca z art. 31 § 1 kpa, skoro - jak twierdzi organ odwoławczy - mieszkańcy W., w tym tej konkretnej dzielnicy, którzy są zainteresowani powstaniem jakiegoś budynku harmonizującego z istniejącą zabudową, mają możliwość – za pośrednictwem Stowarzyszenia – udziału w toczącym się postępowaniu, a co za tym idzie przedstawienia interesu społecznego. Organ odwoławczy dopuszcza zatem możliwość uczestnictwa tej organizacji w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu upatruje de facto jedynie w braku odniesienia się przez skarżącego we wniosku o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, do tej konkretnej, planowanej inwestycji, do wykazania istnienia interesu społecznego dla uczestnictwa skarżącego w tej konkretnej sprawie administracyjnej. W tej sytuacji Sąd uznał, iż organ odwoławczy, prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie także uchybił przepisom postępowania, a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powtórzyć należy, iż w tej sytuacji obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności zwrócenie się do wnioskodawcy o wykazanie przesłanek dopuszczenia do udziału w tym, konkretnym postępowaniu, to jest wskazania czy i jakie walory architektoniczno - urbanistyczne na terenie objętym inwestycją podmiot wnioskujący o dopuszczenie do udziału w sprawie pragnie zachować, a także wykazania istnienia interesu społecznego w tej konkretnej sprawie. A zatem zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 7 i 77 § 1 kpa w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy, a to prowadzi do stwierdzenia, że przyjęcie przez organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 31 kpa należało uznać za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 135 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 powołanej ustawy.