IV SA/Wa 80/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Zakładów [...] S.A. z siedzibą w B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 12 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza Miasta i Gminy [...], Burmistrza Miasta [...], Wójta Gminy [...], Wójta Gminy [...] i Zarządu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...], na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, uchylił postanowienie organu I instancji w całości i orzekł o wszczęciu postępowania przed organem I instancji. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 28 września 2012 r. zgłoszono wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w powierzchni ziemi i w wodach. Zagrożenie to wystąpić ma na skutek przewidywanego na 2016 r. rozpoczęcia przez [...] S.A. (dalej: "[...]") procesu likwidacji kopalni [...] "[...]" poprzez jej zatopienie. Powyższe spowoduje pogorszenie warunków poboru lub uzdatniania wody, podwyższenie poziomu wód podziemnych oraz wystąpienie konieczności zmiany dotychczasowego sposobu wykorzystania powierzchni ziemi. Zgłoszenie pochodziło od Burmistrza Miasta i Gminy [...], Burmistrza Miasta [...], Wójta Gminy [...], Wójta Gminy [...], Zarządu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] pismem z dnia 5 grudnia 2012 r., wezwał "[...]" do udzielenia informacji o terminie rozpoczęcia procesu likwidacji kopalni "[...]", planowanym przebiegu procesu likwidacji, przewidywanych skutkach tego procesu dla środowiska oraz o podjętych działaniach celem zapobieżenia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i szkody w środowisku. Burmistrz Miasta i Gminy [...] pismem z dnia 12 grudnia 2012 r., uzupełnił dokonane zgłoszenie, poprzez przedstawienie rysu historycznego dotyczącego działalności kopalni oraz swojego stanowiska odnośnie zagadnień objętych ustawą o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. [...] pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. udzieliło odpowiedzi na wezwanie organu I instancji. W piśmie poinformowano, że eksploatacja [...] w kopalni "[...]" prowadzona będzie do końca 2016 r. Następnie rozpocznie się proces likwidacji trwający do 2 lat i winien się zakończyć w 2018 r., aczkolwiek może ulec przesunięciu w przypadku odkrycia w obszarach górniczych przysługujących [...] S.A. złóż, które mogą być ekonomicznie eksploatowane. W piśmie wyjaśniono również prognozowane zjawiska towarzyszące planowanej likwidacji kopalni. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] pismem z dnia 23 października 2013 r., zwrócił się do [...] z prośbą o wskazanie wariantu likwidacji kopalni i sposobu ochrony wód podziemnych, w tym wód wykorzystywanych do zaopatrzenia ludności w wodę. Ponadto poproszono o wyjaśnienie czy jest możliwość uzyskania stężenia siarczanów w wodach zalewanej kopalni poniżej określonego poziomu oraz w jaki sposób realizowany będzie warunek wynikający z posiadanej koncesji, a dotyczący zaopatrzenia ludności w wodę. Na powyższe odpowiedzi udzielono pismem z dnia 12 listopada 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] zorganizował w swojej siedzibie tzw. Spotkania robocze w dniach 24 kwietnia 2015 r. oraz 22 maja 2015 r.. W spotkaniach uczestniczyli przedstawiciele zainteresowanych podmiotów, tj. [...] S.A. oraz przedstawiciele dokonujących zgłoszenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Na spotkaniach przedstawiono m. in warianty zaopatrzenia w wodę gmin rejonu [...], oraz gmin [...], [...], [...] i [...] po likwidacji kopalni "[...]" w przypadku ponadnormatywnej zawartości [...] w wodach podziemnych. Ustalono również, że zainteresowani dostarczą wyniki analiz wód podziemnych z prowadzonego monitoringu. Ustalenia te zostały wykonane. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], po zapoznaniu się przedstawionymi wynikami analiz, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w wodach oraz w powierzchni ziemi, w wyniku przewidywanego na rok 2016 rozpoczęcia procesu likwidacji kopalni [...] "[...]" poprzez jej całkowite zatopienie. Organ I instancji uznał, że udzielone przez Marszałka Województwa [...] pozwolenie wodnoprawne jest w istocie pozwoleniem na odwodnienie zakładu górniczego poprzez wypompowanie wody. Pobór wody pochodzącej z odwodnienia zakładu górniczego, ani jego zaniechanie nie ma wpływu na stan ilościowy i jakościowy wód podziemnych. Zmiany w środowisku określone w zgłoszeniu wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku mogą być skutkiem odwodnienia zakładu górniczego oraz likwidacji działalności górniczej i zaprzestania odwadniania kopalni, co nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Wskazano również, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika jednoznacznie, aby w związku z przewidywanym podniesieniem się poziomu wód mogło dojść do przekroczenia standardów jakości gleby lub ziemi, bądź ponadnormatywnego zanieczyszczenia powierzchni wód. Zgłaszający wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku pismem z dnia 6 lipca 2015 r. wnieśli zażalenie na przywołane powyżej postanowienie. W zażaleniu podniesiono naruszenie: art. 24 ust. 7 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie poprzez niewłaściwe przyjęcie, że zgłoszenie jest bezzasadne, art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. b ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie podczas gdy [...] prowadzą działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku (wymagające pozwolenia wodnoprawnego pobór oraz odprowadzanie wód powierzchniowych lub podziemnych). Ponadto zarzucono organowi I instancji powierzchowne rozpatrzenie zgłoszenia wystąpienia szkody w środowisku w powierzchni ziemi. Skarżący podnieśli, że istnieje duże prawdopodobieństwo wystąpienia zanieczyszczenia wód podziemnych na skutek likwidacji kopalni. Ponadto w zażaleniu zwrócono uwagę, że ważnym wątkiem w sprawie są obowiązki koncesyjne [...] S.A., które nakładają na Zakłady obowiązek określenia w planach likwidacji kopalni możliwości, sposobu i zasad zaopatrzenia w wodę kopalnianą do celów pitnych po zakończeniu eksploatacji [...] i zgodnie z pkt 9 koncesji nr [...] są one obowiązane do określenia w planie ruchu likwidowanego zakładu możliwości, sposobu i zasad zaopatrzenia w wodę pochodzącą z odwodnienia tego zakładu. Dlatego też mimo, że przestanie istnieć obowiązek dysponowania pozwoleniem wodnoprawnym, pozostanie aktualny obowiązek związany z zaopatrzeniem w wodę przeznaczoną do celów pitnych, który będzie musiał być określony w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli przed wydaniem postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania organ przeprowadził szereg czynności i zgromadził materiał, który następnie poddał ocenie, nie można uznać, że organ dokonał jedynie wstępnej merytorycznej oceny, czy istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku (wyrok z dnia [...] listopada 2014 r., sygn. akt: [...]). Zdaniem GDOŚ, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego zgromadził materiał dowodowy, który następnie poddał analizie. Organ również zorganizował spotkanie zainteresowanych sprawą uczestników postępowania. Po analizie całokształtu materiału dowodowego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] orzekł o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższe narusza art. 24 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (jedn. tekst Dz. U. z 2014 r., poz. 1789, dalej "ustawa szkodowa") bowiem de facto organ ten prowadził już właściwe postępowanie administracyjne, które, po jego uprzednim wszczęciu na mocy wspomnianego art. 24 ust. 5 – w przypadku stwierdzenia niewystępowania szkody w środowisku czy bezpośredniego nią zagrożenia – należało umorzyć. Przy tym GDOŚ podkreślił, że nie wypowiada się w swym rozstrzygnięciu co do meritum sprawy, co do prawidłowości podjętego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] rozstrzygnięcia, bowiem ogranicza się jedynie do wszczęcia postępowania przed organem I instancji. Skargę na powyższe postanowienie złożyła spółka [...] S.A., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w: naruszeniu art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej, poprzez przyjęcie dopuszczalności wszczęcia postępowania na mocy tego przepisu przy braku przesłanki zasadności zgłoszenia o szkodzie lub zagrożeniu szkodą, naruszenie art. 2 ustawy szkodowej poprzez przyjęcie, że zagrożenie szkodą może spowodować zamiar likwidacji kopalni, a nie, jak przewidziano w tym przepisie, jedynie działania podmiotu korzystającego ze środowiska, tym samym zagrożenie szkodą może wywołać myśl ludzka, naruszenie art. 3 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej, poprzez przyjęcie, że działalność polegająca na odwadnianiu zakładu górniczego została wymieniona w art. 3, a co za tym idzie jest działalnością stwarzającą ryzyko szkody w środowisku, co z kolei powoduje, że do działalności takiej stosuje się przepisy ustawy szkodowej, naruszenie art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej, poprzez przyjęcie, że sam fakt podtopienia powierzchni ziemi stanowi szkodę w środowisku. 2. Naruszenie zasad postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik postępowania, a to: naruszenie art. 8 oraz art. 107 KPA polegające na niewskazaniu w zaskarżonym orzeczeniu jaki typ postępowania ma być nim wszczęty, naruszenie art. 29 KPA poprzez rozpoznawanie zażalenia złożonego przez byt intelektualny nie mogący mieć statusu strony, nie mający statusu podmiotu prawa. Zdaniem Skarżącego podmiotem prawa jest jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną jaką jest jednostka samorządu terytorialnego, czyli właściwa gmina. Natomiast zgłoszenie było dokonane przez burmistrza, wójta i zarząd. Burmistrz czy wójt jest nazwą organu, który reprezentuje samorządową osobę prawną. Organ osoby prawnej nie ma przymiotu podmiotu prawa, jest tylko organem/reprezentantem osoby prawnej. Zatem nazwa oznaczająca organ reprezentujący osobę prawną nie jest osobą/podmiotem prawa. Organ osoby prawnej nie może działać w swym własnym imieniu, może działać w imieniu tej osoby. Stan taki jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Jako zgłaszający i jako skarżący występują bowiem nazwy organów reprezentujących poszczególne jednostki samorządowe. Podobna sytuacja dotyczy "Zarządu" Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. Zarząd jest organem spółki, a nie podmiotem prawa. Zarząd spółki może ją reprezentować, jednak jako organ nie może być traktowany jako podmiot prawa. Z treści zgłoszenia i zażalenia wynika, że złożył je zarząd spółki a nie spółka. naruszenie art. 141 § 1 KPA, poprzez uznanie, że doszło do złożenia zażalenia, mimo, że nie składała go strona lub inny podmiot uprawniony, naruszenie art. 138 KPA w związku z art. 144 KPA, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia, gdy nie zostało skutecznie wniesione zażalenie, naruszenie art. 139 KPA w związku z art. 144 KPA, poprzez wydanie postanowienia na niekorzyść skarżącego przy braku skutecznego zaskarżenia postanowienia organu I Instancji, naruszenie art. 7 i 8 KPA, poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia, a to czy zachodzi przesłanka zasadności zgłoszenia stanowiąca podstawę wydania postanowienia o wszczęciu postępowania na zasadzie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej. Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według przedstawionych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...], orzekające o uchyleniu postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], orzekającego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych i o wszczęciu postępowania przed organem I instancji. Podstawę prawną wydanego postanowienia stanowiły wskazane w części przedstawiającej stan faktyczny sprawy, przepisy ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie Zgodnie z art. 24 ust. 1 tejże ustawy, organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Przy czym – jak przyjmuje się w orzecznictwie – obowiązek przyjęcia zgłoszenia nie oznacza, że już samo złożenie zgłoszenia odpowiadającego wymogom formalnym, określonym w ust. 3 art. 24, skutkuje wszczęciem postępowania. Stosownie bowiem do art. 24 ust. 5 omawianej ustawy, organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze. Jednocześnie jak wynika z ust. 7 art. 24 organ, w drodze postanowienia, może odmówić wszczęcia postępowania. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej określeniem "uznając za uzasadnione zgłoszenie", należy rozmieć w ten sposób, że organ ochrony środowiska jest uprawniony do dokonania wstępnej merytorycznej oceny, czy w sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub wystąpienia takiej szkody (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2013 r., II OSK 417/12, CBOSA). W razie gdy organ dojdzie do przekonania, że prawdopodobieństwo takie istnieje, powinien wszcząć postępowanie w sprawie wydania decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych albo podjąć działania zapobiegawcze lub naprawcze, jeżeli wystąpił jeden z przypadków, o których mowa w art. 16. Pozostaje zatem do wyjaśnienia kwestia, kiedy może mieć miejsce odmowa wszczęcia postępowania, o której mowa w ust. 7 art. 24 ustawy szkodowej. Zadaniem Sądu, odmowa taka może mieć miejsce wówczas, kiedy zgłoszenie będzie niezasadne, w tym znaczeniu, że w toku wstępnej oceny sprawy nie stwierdzono, aby zaistniało prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Sąd, podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanym w zaskarżonym postanowieniu, iż kwestia, czy dany podmiot korzystający ze środowiska spowodował bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkodę w środowisku winna być wyjaśniana po wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Podobnie rzecz się ma, gdy organ faktycznie prowadził postępowanie – tak jak w niniejszej sprawie – jakkolwiek bez formalnego jego wszczęcia. Prowadzenie bowiem ustaleń, w tym odbieranie oświadczeń od podmiotu, którego działania mogły spowodować szkodę w środowisku, przyjmowanie analiz, sporządzenie opinii, czy organizowanie spotkań, na których dyskutowane są kwestie istotne z punktu widzenia oceny istnienia zagrożenia spowodowania szkody w środowisku, nie może toczyć się przed wszczęciem postępowania. W rozpoznanej sprawie, zgromadzona dokumentacja wskazuje jednoznacznie, iż przed wydaniem postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, organ I instancji przeprowadził szereg czynności i zgromadził materiał, który następnie poddał ocenie. Tych działań nie można uznać za przynależne do wstępnej merytorycznej oceny, czy istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Organ I instancji faktycznie przeprowadził czynności procesowe typowe dla postępowania administracyjnego. W związku z tym, prawidłowo uznał GDOŚ, że organ I instancji z naruszeniem art. 24 ust. 5 i 7 ustawy szkodowej wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Wobec tego organ ponownie rozpatrując sprawę będzie zobowiązany wszcząć i przeprowadzić postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w toku którego dokona ustaleń, czy podmiot korzystający ze środowiska jest sprawcą szkody. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd wskazuje, że kontrolą objęte zostało postępowanie o charakterze procesowym. Tym samym wypowiadanie się co do naruszenia prawa materialnego, w szczególności w zakresie wyszczególnionych w skardze przepisów ustawy szkodowej, jest przedwczesne. Jednocześnie jako nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, kwestia nieprawidłowego wskazania jako dokonującego zgłoszenia oraz składającego zażalenie burmistrza gminy, wójta gminy, czy też zarządu spółki nie powoduje, że organ II instancji rozpoznał zażalenie, pomimo iż złożone ono zostało przez podmiot nieuprawniony. Z przepisów prawa bowiem wynika, że burmistrz, wójt jako organ gminy działa w jej imieniu (art. 31 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym -jedn. tekst Dz. U z 2015, poz. 515 ze zm.). Mimo zatem, iż jest to pewna nieścisłość, którą słusznie uwypukliła strona skarżąca, to jednak nie stanowi to uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy. Podobnie rzecz się ma z zażaleniem złożonym przez spółkę i podpisanym jako "zarząd". Z analizy dokumentów wynika bowiem, że zażalenie to pomimo nieprawidłowego nazwania osób reprezentujących spółkę ogólną nazwą "zarząd", zostało podpisane przez osoby posiadające prawo reprezentowania spółki – p. B. i p. K. W konsekwencji za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 29, 141 § 1, 138 k.p.a. Również nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 8 oraz art. 107 k.p.a., polegający na niewskazaniu w zaskarżonym orzeczeniu jaki typ postępowania ma być nim wszczęty. Jakkolwiek organ II instancji nie wskazał jakie postępowanie ma być wszczęte, jednak okoliczność ta wynika ze stanu i okoliczności sprawy. Sąd nie dopatrzyła się również naruszenie art. 139 k.p.a., bowiem orzeczenie o wszczęciu postępowania nie stanowi orzeczenia na niekorzyść strony, zaś kwestia braku prawidłowo złożonego zażalenia, została już wyżej omówiona. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.