IV SA/Wa 805/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków stwierdza nieważność § 16 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały Rada Gminy [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z 22 kwietnia 2005r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2005 r., Nr 85, poz. 729), w dniu [...] lutego 2006 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w Gminie [...]. Prokurator Okręgowy w [...] (dalej jako: "Prokurator", "skarżący") pismem z dnia 6 lutego 2018 r., powołując się na art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1767) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., zaskarżył powyższą uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2006r. w części § 16 ust. 2 i 3. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328) – dalej u.z.z.w., które polegało na bezzasadnym i oczywiście sprzecznym z treścią wskazanego wyżej przepisu obciążaniu odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych kosztami przyłączenia nieruchomości odbiorcy do zbiorowej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Wobec powyższego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie. W uzasadnieniu skargi Prokurator przywołał normę art. 31 ust. 1 u.z.z.w. i stwierdził, że przepis ten jednoznacznie przesądza, że koszty przyłączenia odbiorcy do sieci ponosi gmina, a w konsekwencji wyklucza możliwość kierowania przez gminę żądania, aby odbiorca pokrył te koszty. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dalej Prokurator stwierdził, że fakt uchylenia kwestionowanego § 16 ust. 2 i 3 uchwałą z dnia [...] października 2017r. nie czyni bezprzedmiotowym niniejszej skargi. Otóż w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały, akt ten jest traktowany w taki sposób, że od samego początku nie mógł wywołać żadnych skutków prawnych. Natomiast w przypadku uchylenia uchwały przepisy uchwały były wiążące do dnia uchylenia takiej uchylonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Podniosła jednocześnie, że skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie częściowo. Przyznała, że wymierzanie opłat z tytułu przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Rada podkreśliła, że według powszechnej praktyki akceptowanej przez organy nadzorcze oraz sądy administracyjne, rady uchwalały regulaminy przewidujące możliwość wymierzenia odbiorcom opłaty z tytułu przyłączenia do sieci. Ponadto objęty zaskarżeniem przepis został uchylony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2017r. Zdaniem Rady usunięcie z obrotu prawnego przepisów, które w dacie wnoszenia skargi nie posiadały mocy prawnej, jest niedopuszczalne. Jeśli chodzi o naruszenie wskazywanego art. 31 ust. 1 u.z.z.w., to zdaniem Rady nie dotyczy ten przepis kwestionowanego zapisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że uchylenie zaskarżonego przepisu uchwały nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Jak trafnie wskazano w skardze, powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994r. (sygn. akt W 5/94, OTK 1994/2/44), zmiana lub uchylenie uchwały dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały. Tak więc, nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Istotne bowiem jest to, że skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. Skutkiem natomiast stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (uchwalenia). To zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był on zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 344/08). Sąd natomiast nie podzielił prezentowanego w skardze stanowiska, że omawiany zapis uchwały istotnie narusza art. 31 ust. 1 u.z.z.w. Przepis ten po pierwsze znajduje się w rozdziale 7. i został zakwalifikowany jak przepis przejściowy. Przepisy przejściowe, które wprowadzają normy o charakterze czasowym, związanym z uprzednio obowiązującymi normami lub stanami faktycznymi wykształconymi przed wejściem w życie obecnych przepisów, mają zwykle ograniczony zakres obowiązywania lub stosowania. Wiążą się bowiem ze stanem prawnym lub faktycznym obowiązującym przed wejściem w życie danej ustawy. Nie stanowią podstawy do kształtowania stosunków prawnych na przyszłość. Przywołany przepis dotyczy jedynie takich sytuacji, gdy przed wejściem w życie u.z.z.w. (23 stycznia 2002r.) osoby wybudowały z własnych środków urządzenia, to mogą je przekazać odpłatnie gminie na warunkach umownych. Tymczasem kwestionowany zapis regulaminu stanowi generalną regułę obowiązująca na przyszłość, bez żadnego elementu sprzed wejścia w życie u.z.z.w. Poza wszystkim wskazany art. 31 ust. 1 u.z.z.w. nie pokrywa się przedmiotowo z omawianym zapisem uchwały bowiem dotyczy innych sytuacji faktycznych. Niemniej sąd administracyjny z urzędu bada legalność zaskarżonego aktu , co oznacza, że nie jest związany argumentacją prawną zawartą w skardze. Kierując się powyższym Sąd uznaje, że w zakwestionowanym zakresie zaskarżona uchwała naruszyła przepisy prawa materialnego tj. art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Zasada praworządności, zawarta w art. 7 Konstytucji RP ("organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa") wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia oraz realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie co do uchwalania aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust.1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego uchwały jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały tj. wedle publikacji w publikatorze Dz. U. z 2001, Nr 72, poz. 747 ze zm., regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem regulacji aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Jak wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008r. (sygn. akt II OSK 198/08) Rada nie może obejmować regulacją prawną kwestii wyraźnie nie wskazanych, nie mających odrębnej podstawy prawnej. Zdaniem Sądu, z delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie sposób wywieść uprawnienia dla Rady Gminy do zawarcia w ocenianym Regulaminie zapisu § 16 ust. 2 i 3, który przewiduje jednorazową opłatę ryczałtową za wydanie warunków technicznych, nadzór realizacji, odbiór przyłączy do sieci oraz rozbudowę tych sieci tj. wodociągowych i kanalizacyjnych. Opłata ta została ustalona w sposób całkowicie dowolny, bez żadnych podstaw normatywnych, mających umocowanie w ustawie. Do takiego wniosku prowadzi analiza art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Przepis art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w innym zakresie, niż wynika to z delegacji ustawy. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 2 ustawy, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu tego przepisu. Jak już była o tym mowa na wstępie, zgodnie z art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała podlega stwierdzeniu nieważności w części, tj. stwierdził nieważność § 16 ust. 2 i 3 z powodu istotnych i opisanych wyżej naruszeń prawa, jak domagał się tego skarżący. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.