IV SA/Wa 807/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2005 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy R. na rzecz A. W. 300 (trzysta) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 807/04 Uzasadnienie Zaskarżoną do sądu administracyjnego uchwałą z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] Rady Gminy R. odrzuciła zarzut A. W., współwłaścicielki działek Nr [...] i [...] położonych we wsi F. - wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "dla części terenów we wsi F. i F.", a dotyczący planowanej drogi KPJ – ul. R., składającej się z działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały powołano się na art. 85 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na art. art. 1 ust 1, 2 ust 2, 4 ust 1, 9 ust 1, 10, 24 ust 1, 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), a także na art. 140 k.c. Według dokonanych ustaleń "z dokumentacji posiadanej przez Gminę" nie wynika przebieg drogi KPJ na ukos działek [...] i [...] – co jak zauważono zarzucała A. W. podnosząc także chaos architektoniczny i przestrzenny oraz zmniejszenie powierzchni jej działek. Zdaniem Rady Gminy działka nr [...] położona jest po zachodniej stronie ulicy R. a działka nr [...] po jej wschodniej stronie. Natomiast działka nr [...] i [...] stanowią "wg. ewidencji gruntów" nieruchomości drogowe" – ul. R. i powstały w wyniku parcelacji – na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] lutego 1999 r. działki nr [...]. Wyżej wymienionej drodze nadano nazwę ulicy R. uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] lutego 1991. Jej szerokość na kwestionowanym odcinku wynosi 8 m. Działka nr [...] jakkolwiek nie przylega do nieruchomości skarżącej, zapewnia jednak obsługę komunikacyjną i inżynieryjną dla kilku działek położonych w sąsiedztwie, stanowiących własność innych osób, a pośrednio obsługę działek skarżącej. Ulica R. zapewnia nieruchomościom sąsiednim, przyległym po obu jej stronach dostęp do dróg publicznych, stanowiąc korytarz dla przeprowadzenia niezbędnych sieci technicznych. Skarżąca nie przedłożyła "dokumentów dowodowych" potwierdzających jej tytuł prawny do działek nr [...] i [...]. "Informacyjnie" wskazać należy, że właścicielami działki nr [...] są inne osoby fizyczne, a działka nr [...] znajduje się we władaniu Gminy R.. Wniosek o likwidację ulicy R. nie został poparty żadnymi racjonalnymi argumentami. Skarżąca nie wykazała też naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, co uniemożliwiło jego merytoryczną ocenę. Nie ma podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej mającego charakter faktyczny, a nie prawny. Przyjęte w projekcie plany poprowadzenia drogi oznaczonej symbolem KPJ o szerokości 6 m stanowi społecznie najmniej uciążliwy sposób wykorzystania na ten cel działek nr [...] i [...]. Projekt planu nie pozbawia własności skarżącej, bowiem przewiduje linie rozgraniczające w granicach istniejących działek drogowych. Choć zdaje się niewątpliwie, że skarżąca ma interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowego projektu planu (jej działka znajduje się na obszarze objętym planem) to mając na uwadze, że może ona korzystać z nich w sposób dotychczasowy stwierdzić należy, że jej interes prawny nie został naruszony. Klasa "dróg" i ich przebieg wynikają z uzgodnień z właściwymi organami (w tym z zarządcą drogi) i przepisów prawa. "Sporną ulicę" zaprojektowano z zamiarem usprawnienia podstawowego układu komunikacyjnego. Ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności i gmina ma prawo ustalenia przeznaczenia nieruchomości, a także sposobu wykonywania prawa własności. Także art. 140 k.c. przewiduje prawo korzystania z rzeczy w granicach określonych przez prawa i zasady współżycia społecznego. W złożonej skardze A. W. podniosła, iż jest współwłaścicielką działki nr [...] we wsi F.. W ocenie skarżącej nieuzasadnione i nieracjonalne jest utrzymanie planowanej drogi o zmieniającej się trzykrotnie szerokości (12, 8 i 6 m) oznaczonej symbolem KP (działki nr [...] i [...]) przebiegającej na skos działek [...] i [...]. Wprowadza to bowiem chaos architektoniczny i przestrzenny. Co więcej oznacza to wywłaszczenie z jej własności, zabrano bowiem z jej działki część gruntu przeznaczoną pod przedmiotową drogę i włączono zabrany grunt do działki nr [...]. Powierzchnia jej działek "w tajemniczy sposób" została pomniejszona o 10 arów. Z odręcznego dopisku na wypisie z rejestru gruntów wynika, że Gmina bez żadnej konsultacji zabrała grunt skarżącej włączając go do działki [...]. W istocie więc planowana droga przebiega przez jej grunt i nastąpiło naruszenie jej interesu lub uprawnienia, wbrew temu co odmiennie twierdzi Gmina. Projekt planu sporządzono bez należytej staranności. W ocenie skarżącej, do każdej planowanej na przedmiotowym obszarze działek budowlanych jest swobodny dostęp z istniejących dróg publicznych oraz planowanych dróg biegnących dookoła. Natomiast wprowadzenie spornej drogi spowoduje zmniejszenie powierzchni pod zabudowę oraz nieracjonalne wykorzystanie pozostałej powierzchni (działki trapezowate i trójkątne). Wystarczy przedłużenie drogi, planowanej jako równoległa do ulicy Sekretnej i równocześnie dochodzącej do planowanej drogi o szerokości 12 m, będącej planowanym przedłużeniem ulicy R., oznaczonej symbolem KPJ. Ukośna ulica jest natomiast całkowicie zbędna. Przebieg planowanej drogi przez środek kwadratu działek budowlanych spowoduje też uciążliwości dla przyszłych mieszkańców. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. W piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2004 r. skarżąca podniosła, iż jest współwłaścicielką gruntu oznaczonego w księdze wieczystej numerem [...], a w księdze wieczystej numerami [...],[...] oraz [...] (droga). Działka nr [...] zdaniem skarżących pozostaje w bezprawnym użytkowaniu Gminy R.. Do pisma dołączyła wypisy z rejestru gruntów i odpis z księgi wieczystej dotyczące wymienionych wyżej działek, a także wyjaśnienie oraz mapkę otrzymane ze Starostwa Powiatowego w P.. Gmina R. nadesłała pismo z dnia 23 grudnia 2004 r. zwracając w nim uwagę, że rozstrzygnięcie kwestii własnościowych nie może być przedmiotem postępowania planistycznego. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik Rady Gminy w R. przyznał, że zarzut dotyczy drogi oznaczonej w projekcie planu symbolem KP, a uchwała i jej uzasadnienie mówią o ciągu pieszo-jezdnym KPJ. Potwierdził też, że projekt planu nie zawiera wyjaśnienia, co oznacza symbol KP. Zastosowanie tego symbolu zdaniem pełnomocnika – to prawdopodobnie pomyłka. Do symbolu KP winna być bowiem dopisana litera J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga prowadzi do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej w niej uchwały z niżej podanych względów. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż zgłoszony zarzut dotyczy przebiegu drogi oznaczonej w projekcie planu symbolem KP, a zaskarżona uchwała i jej uzasadnienie zawierają wypowiedzi odnoszące się do drogi oznaczonej symbolem KPJ. Już sam ten fakt w połączeniu z brakiem wyjaśnienia w tekście i rysunku projektu planu (jego legendzie) znaczenia symbolu KP dyskwalifikują zaskarżoną uchwałę skoro, Sąd dokonując jej kontroli musiałby się opierać na przypuszczeniach i brać pod uwagę prawdopodobieństwo intencji twórców projektu planu, a nie jego treść wyłożoną do publicznego wglądu. Zaskarżona uchwała nie może też być uznana za legalną skoro jej treść (a w szczególności wywody uzasadnienia) świadczą o braku jednoznaczności stanowiska Rady Gminy w R. w kwestii kwalifikacji pisma A. i Z. W. z dnia 1 października 2003 r. podważającego ustalenia projektu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonanie jednoznacznej kwalifikacji pisma zawierającego sprzeciw wobec wyłożonego do publicznego wglądu ustaleń projektu planu jest niezbędnym wymogiem procedury planistycznej wobec tego, iż limituje to dalsze czynności. Tymczasem zaskarżona uchwała choć traktuje o odrzuceniu "zarzutu" i podaje, że skarżąca "ma interes prawny w kwestii przedmiotowego projektu planu", to jednocześnie wskazuje, iż żądania skarżącej mają charakter faktyczny, a nie prawny i nie wykazała ona naruszenia jej interesu prawnego i nie można przyjąć naruszenia tego interesu. W myśl art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1944 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przesłanką kwalifikacji pisma do kategorii zarzutu jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego pisma ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu wyłożonego do publicznego wglądu. Stanowisko rady gminy w tej kwestii musi być jasne i przekonujące oraz oparte na rzetelnej analizie konkretnego przypadku. Z gruntu za niedopuszczalną uznać należy sprzeczność wewnętrzną jakiegokolwiek aktu z zakresu administracji publicznej. Prowadzi to bowiem do niepewności w ocenie sytuacji adresata tego aktu. Zdaniem Sądu nie do zaakceptowania jest traktowanie pisma zawierającego sprzeciw wobec ustaleń projektu planu, jako zarzutu "ostrożności procesowej", czy też "na wszelki wypadek". Stanowisko organu administracyjnego, co do charakteru wskazanego rodzaju pisma może być bowiem, albo właściwe i legalne, albo błędne i niezgodne z prawem. Inne zaś kryteria w tym zakresie nie mogą być brane pod uwagę przy dokonywaniu kontroli przez sąd administracyjny. Poza wyżej podniesionymi zastrzeżeniami zauważyć należy także inne uchybienia – wynikające z oceny uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Jest ono bowiem wprawdzie obszerne, ale nie sposób zauważyć, iż cytowanie treści wielu przepisów i ich wykładni w świetle orzecznictwa sądowego zostało dokonane bez jednoczesnego podstawienia określonej normy prawnej pod konkretny stan faktyczny (subsumcji). Na tym zaś polega proces stosowania prawa. W efekcie nie wiadomo np., które z zapisów wskazanego art. 19 ust. 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 7 lipca 1944 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiły wedle Rady Gminy R. umocowanie do objęcia ustaleniami projektu planu spornej drogi. Zważyć przy tym należy, iż art. 10 ust. 1 pkt 2 powołanego aktu prawnego zezwala, aby plan wyznaczał linie rozgraniczające ulic, placów dróg publicznych. Treści tego przepisu interpretować należy w powiązaniu z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086). W szczególności zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2), a ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy (art. 4 pkt 3). Dla uzyskania przez drogę (ulicę) statusu drogi publicznej nie jest zatem wystarczająca nadania jej nazwy uchwałą rady gminy. Poza tym istotne jest podkreślenie, że oznaczenie KPJ – na tle którego rozważania poczyniono w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, to według § 25 pkt 2 tekstu projektu planu "wewnętrzne ulice pieszo-jezdne będące ulicami prywatnymi" a zatem nie drogi (ulice) publiczne. Uwagi budzą też ustalenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały w zakresie prawa do terenu, na którym wytyczono przebieg spornej drogi. Dokładne wyjaśnienie tej kwestii ma znaczenie dla określenia podmiotu uprawnionego do złożenia zarzutu. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej uchwały w istocie nie odnosi się do twierdzenia skarżącej o nielegalnym przeznaczeniu na drogę fragmentu jej nieruchomości. W przedstawionych sądowi aktach sprawy jest wypis z rejestru gruntów (z dnia 2 września 1997 r.) co do działek [...] i [...] z odręczną adnotacją Wójta Gminy R. o przeznaczeniu części powierzchni tych działek "na drogę [...], stanowiącą ulicę R.". Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wyjaśnia, w jakim trybie przeznaczono pewien obszar (10 arów) działek nr [...] i [...] na ulicę R. i nie wykazuje tym bardziej, aby fakt ten wpłynął na pozbawienie prawa własności skarżącego do wskazanego obszaru. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 147 § 1, 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Na marginesie należy dodać, iż z uwagi na charakter uchybień stanowiących podstawę wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały zbędne było ustosunkowywanie się do wszystkich uwag skarżącej i sposobu odniesienia się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i w późniejszych wypowiedziach Rady Gminy R..