IV SA/Wa 813/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2011r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. IV SA/Wa 813/11 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2010r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] listopada 1993r. orzekającej o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencyjnym dla obrębu [...] w M. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 1993r. Kierownik Urzędu Rejonowego w M. orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian dotyczących powierzchni działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], a także zmian przebiegu granic między działką ewidencyjną nr [...], a działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] oraz przebiegu granicy między działką ewidencyjną nr [...] a działką [...]. Decyzja ta została wydana w oparciu: - decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] września 1993r. orzekającą o rozgraniczeniu działki ewidencyjnej nr [...] z działka ewidencyjną nr [...], - decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] września 1988r. umarzającą postępowanie w sprawie rozgraniczenia działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...] z uwagi na jej bezprzedmiotowość spowodowaną zawarciem ugody przed geodetą inż. S. C. dnia [...] maja 1988r. ustalającej przebieg granicy między tymi działkami. Pismem z dnia 5 grudnia 2008r., uzupełnionym w dniu 29 lipca 2009r. wniósł o stwierdzenie nieuważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] listopada 1993r. Główny Geodeta Kraju motywował, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] listopada 1993r. była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie. Sąd ten oddalił skargę S. O. na powyższą decyzję i uznał, że wskazany stan ewidencyjny zgodny jest ze stanem prawnym. Zdaniem organu stosownie do art. 365 § 1 k.p.c, znajdującego zastosowanie poprzez odesłanie z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym obowiązującej w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W związku z powyższym - w ocenie Głównego Geodety Kraju - niedopuszczalne jest stwierdzenie niwalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] listopada 1993r. Organ motywował, że oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku Sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] września 1988r., w oparciu, o którą została wydana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] listopada 1993r. nie jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994r. utrzymującej w mocy decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] listopada 1993r. Główny Geodeta Kraju motywował, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu, o którą została wydana inna decyzja stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Nie może być zatem uznane za przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł S.O. Zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. Podniósł, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nadto zarzucił istotnych ustaleń w sprawie z treścią zgromadzonego materiału, poprzez przyjęcie, że podział działki nr [...] o pow. [...] m 2 na działki o nr [...] i [...] mógł spowodować zagubienie tak "znacznego areału powierzchni". Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 25 sierpnia 2011 r. pełnomocnik skarżącego motywował, że z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] września 1988r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. winno zostać wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania rozgraniczeniowego. Pełnomocnik podkreślił, że zgodnie z art. 147 k.pa. wznowienie postępowania może nastąpić także z urzędu, a więc nie było przeszkód do wszczęcia tego postępowania przez organ administracji. Wskazano, że obowiązek ustalenia przedmiotu postępowania zgodnie z art. 9 k.p.a. spoczywa na organie. Konkludując, że skoro organ doszedł do wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1988r. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, to we własnym zakresie mógł i powinien podjęć to postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2010r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Postępowanie prowadzone w rozpoznawanej sprawie przez organ administracji jest postępowaniem nadzwyczajnym, prowadzonym w trybie postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania w którym wydano weryfikowaną decyzję ( por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999r., IV SA 1381/97, LEX nr 47911). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustaleni, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty ( patrz wyrok NSA OZ w Gdańsku z 6 stycznia 28 grudnia 2000r., II SA/Gd 542/99 - LEX nr 46454). W rozpoznawanej sprawie organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994r. utrzymującej w mocy decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] listopada 1993r., opierając swoje rozstrzygnięcie o treść art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, które obowiązywały w dacie wydania decyzji. Tego rodzaju rozumowanie organu administracji nie może znaleźć aprobaty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jak już wcześniej wspomniano postępowanie toczące się w trybie nieważnościowym jest postępowaniem samodzielnym, ale mającym na celu weryfikacje, czy kontrolowana w tym trybie decyzja nie zawiera wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a co za tym idzie także czy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa zarówno materialnego jak i procesowego obowiązującego w dacie jej podjęcia ( por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009r., II GSK 600/08, LEX nr 475235, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2009r., II SA/Wr 251/09, LEX nr 553289 ). Kontrolą winno być objęte zastosowanie przepisów procesowych i materialnych odnoszących się do wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w kontekście ich ewentualnego rażącego naruszenia. Pamiętać bowiem należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu O art. 156 § 1 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że odmienny jest jego przedmiot. Prowadząc więc postępowanie nieważnościowe organ winien stosować w nim przepisy proceduralne obowiązujące obecnie. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995r. na którą powołał się Główny Geodeta Kraju i która stanowiła odesłanie do przepisów obowiązujących w kodeksie postępowania administracyjnego, została uchylona z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. nr 153, poz. 1270 ), to jest z dniem 1. stycznia 2004r. Przepisy wprowadzające tą regulację, a zawarte w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ) wyraźnie stanowiły, iż traci moc ustawa z dnia 11 maja 1996r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( art. 3 ) i nie wprowadzały żadnym odstępstw w tym względzie co do dalszego stosowania art. 59 tej ustawy. W dacie więc rozstrzygania przez Głównego Geodetę Kraju art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym już nie obowiązywał, a co za tym idzie nie było podstawy do stosowania w drodze odesłania art. 365 § 1 k.p.c. Nie oznacza to jednak, że obecnie obowiązujące ustawodawstwo dopuszcza możliwość nieograniczonego prowadzenia postępowania nadzorczego w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracji oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku i chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie rozstrzygnięcia. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Dokonując tak pojmowanych zabiegów, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Może on wykroczyć poza zakres podniesionych zarzutów, uwzględniając także okoliczności i naruszenia prawa, których nie wskazała strona skarżąca. Powołać również należy art. 171 P.p.s.a., w myśl którego prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej "tylko co do tego, co w związku, ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Z kolei art. 170 P.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w pełni zapatrywanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009r. I OPS/09, ONSAiWSA 2010/2/18, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. W przypadku oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., czy też decyzja ta nie podlega już kontroli w trybie nieważnościwoym, a co za tym idzie winna zapaść decyzja (obecnie od 11 kwietnia 2011 r. postanowienie) o odmowie wszczęcia postępowania wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Rozpoznając więc niniejszą sprawę organ winien dokonać oceny, czy żądanie skarżącego dotyczące stwierdzenia nieważności pokrywa się z zakresem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego, a co za tym idzie istnieją przeszkody podmiotowe czyniące jego żądanie niedopuszczalnym, czy też żądanie to winno być rozpoznane co do istoty. Nie czyni za dość przedstawionemu powyżej badaniu sprawy stwierdzenie, że decyzja była już przedmiotem kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny pod względem zgodności z prawem i automatyczne, nie poprzedzone żadną analizą stanowisko, iż należy odmówić stwierdzenia jej nieważności. Takie działanie organu kłóci się z dyspozycją obowiązującego w dacie wydania decyzji art. 157 § 3 k.p.a., ( obecnie zaś art. 61 a § 1 k.pa.) bo skoro przyjęto, że decyzja ta nie podlega kontroli w trybie postępowania nieważnościowego, to winna zapaść decyzja o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wydając decyzję winien odnieść się do żądania skarżącego i dokonać porównania, czy i w jakim zakresie wniosek ten był już przedmiotem badania sądu administracyjnego. Odnosząc się do dywagacji organu, jak i twierdzeń skarżącego zawartych w piśmie z dnia 25 sierpnia 2011r., a dotyczących wznowienia postępowania z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] września 1988r. w oparciu, o którą wydano decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] listopada 1993r. stwierdzić należy, że są one pozbawione zasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela bowiem zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 3 listopada 2010r., I OSK 825/10, iż stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu, o którą został a wydana inna decyzja nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania zakreślonej art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należy, że powołany wyżej przepis pozwala na wznowienie postępowania w sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zauważyć należy, że zachodzi istotna różnica, pomiędzy określeniem "uchylenie lub zmiana decyzji", którym posłużono się w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a określeniem "stwierdzenie nieważności decyzji" w art. 156 § 1 k.p.a., które jest kategorią znaczeniowo i prawnie odrębną. W pojęciu "uchylenia lub zmiany decyzji" w żadnym razie nie mieści się pojęcie "stwierdzenia nieważności" decyzji administracyjnej. Powyższe zapatrywanie, czyni bezprzedmiotowym rozważania, co do ewentualnego wznowienia postępowania. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o § 15, § 14 ust 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).