IV SA/Wa 814/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 września 2009 r. sprawy ze skargi " F." Sp. j. na uchwałę Rady Miejskiej G. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 30 pkt 4 lit. b zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność skarżącej położonej w obszarze oznaczonym symbolem [...]; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Rady Miejskiej G. na rzecz skarżącej "F." Sp. j. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 814/09 UZASADNIENIE Pismem datowanym na [...] kwietnia 2009 r. "F." s.j. wniosła na podstawie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 z późn.zm.) skargę na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi L. i S. -tereny po wschodniej stronie drogi powiatowej do K., wnosząc o stwierdzenie nieważności w szczególności § 30 ust.4 lit.b oraz § 30 ust.5 uchwały. Zgodnie z § 30 ust.1 uchwały dla terenu oznaczonego symbolem 4.P/SM ustala się, że przeznaczeniem podstawowym terenu są: a) obiekty produkcyjne, b) usługi, c) magazyny, składy. Zgodnie z § 30 ust.4 lit.b uchwały na terenie oznaczonym symbolem 4.P/SM zakazuje się lokalizacji (jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko): wytwórni asfaltobetonu i innych obiektów związanych z produkcją mas bitumicznych. Zgodnie z § 30 ust.5 uchwały dopuszcza się lokalizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie wymienionych w pkt 4; dopuszczone przedsięwzięcia można lokalizować wyłącznie w budynkach, z wyjątkiem sieci infrastruktury technicznej, dróg wewnętrznych i parkingów. Wniesienie skargi do Sądu nastąpiło po wezwaniu Rady przez skarżącą do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie to wpłynęło do organu w dniu 18 lutego 2009 r.). W dniu [...] marca 2009 r., uchwałą Nr [...] Rada odrzuciła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi oraz w piśmie ją uzupełniającym z dnia 18 sierpnia 2008 r. skarżąca podniosła w szczególności, że jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym planem i na nieruchomości tej zamierza wybudować zakład produkujący masy bitumiczne. W ocenie skarżącej Rada Gminy nie podała żadnego racjonalnego uzasadnienia zakazu lokalizowania na terenie objętym planem - w sytuacji, w której istnieje nieograniczona liczba przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - akurat wytwórni asfaltobetonu i innych obiektów związanych z wytwórnią mas bitumicznych. Organ nie wykazał w żaden sposób jaka jest skala oddziaływania wytwórni mas bitumicznych na środowisko naturalne na terenach objętych planem. W ocenie skarżącej zakłady tego rodzaju, przy zachowaniu odpowiednich środków bezpieczeństwa nie oddziaływują na środowisko naturalne w większym stopniu, aniżeli inne zakłady produkcyjne mogące znacząco oddziaływać na środowisko, np. cementownie. W ocenie skarżącej uchwała narusza: art.140 kodeksu cywilnego poprzez istotne i bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i uniemożliwienie jej zagospodarowania zgodnie z intencją właściciela, art.32 Konstytucji RP poprzez dyskryminację skarżącej w życiu gospodarczym gminy G., art.8 ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez nieuzasadnione wyłączenie w planie zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi L. i S. możliwości lokalizacji wytwórni mas bitumicznych, naruszenie art.2 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezprawne ustalenie wykluczających się form przeznaczenia podstawowego terenu, na którym położona jest nieruchomość, art.20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak formalnego stwierdzenia zgodności projektu planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy G. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, że wynikające z art.3 ust.1 i art.6 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia upoważniają gminę do ingerencji w prawo własności jej mieszkańców. Gmina, kierując się konstytucyjną zasadą proporcjonalności, dążyła do wyważenia często sprzecznych ze sobą interesów zainteresowanych osób. Dodatkowym wyzwaniem dla organu sporządzającego projekt planu był skomplikowany stan faktyczny w postaci położonego nieopodal, poza obszarem planu, wysypiska odpadów komunalnych "L" i powstającej ostatnio, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, dość chaotycznej zabudowy mieszkaniowej. Potrzeba zachowania terenów przeznaczonych pod prowadzenie działalności gospodarczej (produkcja, magazyny, składy), a jednocześnie konieczność ochrony warunków życia mieszkańców, skłoniła do ograniczenia niektórych inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, szczególnie uciążliwych dla okolicznych mieszkańców, w tym zakłady produkujące asfaltobeton oraz masy bitumiczne. Pozostałe inwestycje znacząco oddziałujące na środowisko są dopuszczone pod warunkiem, że ich oddziaływanie ograniczy się do granic nieruchomości, na której są zlokalizowane. Działka będąca własnością skarżącej może być wykorzystana na każdą inną działalność gospodarczą w zakresie prowadzonej przez nią produkcji, jak również na magazyny lub składy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną uchwałę wydano w zakresie wskazanym w sentencji z naruszeniem przepisów prawa. Skarga wniesiona została w trybie przewidzianym w art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 z późn.zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem (ust.1) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle utrwalonych poglądów orzecznictwa i doktryny interes prawny to interes (korzyść, potrzeba) znajdująca zabezpieczenie a zarazem uzasadnienie w prawie. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Interes prawny w tym przypadku wynikać musi jednak z konkretnego przepisu prawa materialnego. (...) Interes prawny odróżnić należy od interesu faktycznego. Występuje on w stanie, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r., IV SA 1866/97, LEX nr 48704). Teza potwierdzająca pogląd, iż źródłem interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego mogą być przepisy prawa cywilnego, została wyrażona między innymi w wyroku NSA z dnia 29 grudnia 1999 r., IV SA 1501/99 (LEX nr 48196). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy uznać, że skarżąca spółka ma interes prawny w rozumieniu art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Posiada ona bowiem nieruchomości, które znajdują się na terenie objętym uchwałą. Jednocześnie skarżący zadośćuczynił wymogowi formalnemu do wniesienia skargi, tj. wezwał organ do usunięcia naruszenia (w dniu 5 października 2006 r,). Wezwanie to zostało rozpatrzone negatywnie (uchwałą Rady W. z dnia [...] października 2006 r.). Skarga została uwzględniona przez Sąd w części kwestionującej legalność § 30 ust.4 lit.b, albowiem uchwalając ten przepis Gmina przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Zgodnie z art.3 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art.4 ust.1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak podnosi się w piśmiennictwie (Tomasz Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz," Zakamycze, 2004) z przepisu art.4 ust.1 ustawy wynika, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Realizacja zarówno wszelkich idei planistycznych, jak i skonkretyzowanych zamierzeń powstałych na różnych szczeblach administracji zależy z reguły od inkorporowania ich do planu. Albowiem to w planie dochodzi do wiążącego podmioty władzy, w tym administracji, oraz podmioty spoza systemu władzy (osoby fizyczne i ich organizacje) ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel. Priorytetowa rola planu zagospodarowania przestrzennego w procesie planistycznym wpływa na status gminy, której organy zostały wyposażone w kompetencje do jego sporządzania i uchwalania. W orzecznictwie i piśmiennictwie z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego, ukształtowanym jeszcze na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity - Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn.zm.) ów status został nazwany mianem władztwa planistycznego gminy (np. wyroki NSA: z dnia 9 czerwca 1995 r., SA IV 346/95, ONSA 1996, nr 3, poz. 125; z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 659/98, ONSA 2000, nr 1, poz. 16). Władztwo planistyczne, utożsamiane z ustalaniem przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (m.in. wyroki NSA: z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 2234/97, LEX nr 43835; z dnia 30 marca 1999 r., IV SA 1530/98, LEX nr 48219) powinno mieścić się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1999 r., IV SA 1412/99, LEX nr 48218). Zgodnie z art.6 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie oznacza to jednak niczym nieograniczonego władztwa organu gminy uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w kształtowaniu prawa własności innych podmiotów. Wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez organy sprawujące nadzór nad samorządem terytorialnym (wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2000, nr 2, poz. 29). Trafnie podniosła skarżąca, że niezrozumiałe są przesłanki, w oparciu, o które w § 30 ust.4 lit.b planu zakazano lokalizowania na terenie oznaczonym symbolem 4.P/SM takich przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak wytwórnie asfaltobetonu i inne obiekty związane z produkcją mas bitumicznych. Aktem prawnym regulującym w dacie uchwalania planu w sposób kompleksowy kwestie ochrony środowiska była ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, z późn. zm.), zwanej dalej "Poś". Akt ten definiował przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (art.51 ust.1 pkt 1 i pkt 2). Stosownie do powyższego przedsięwzięciami tymi były przedsięwzięcia, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko było obowiązkowe albo fakultatywne. Określenie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nastąpiło w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (tekst pierwotny - Dz.U. nr 257, poz.2573), wydanym na podstawie art.51 ust.8 Poś. W rozporządzeniu tym, w jego §2 wymieniono 43 rodzaje przedsięwzięć albo grup przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu jest obligatoryjne (są to zatem przedsięwzięcia, których wpływ na środowisko jest potencjalnie najbardziej szkodliwy), natomiast w §3 wymieniono 92 rodzaje przedsięwzięć albo grup przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu jest fakultatywne (są to zatem przedsięwzięcia, których wpływ na środowisko jest potencjalnie mniej szkodliwy). Paragraf §3 ust.1 pkt 22 rozporządzenia wskazuje, że instalacje do produkcji mas bitumicznych są przedsięwzięciami dla których sporządzenie raportu jest fakultatywne. Przy uchwalaniu planu doszło zatem do sytuacji, w której na terenie oznaczonym symbolem 4.P/SM, tj. na terenie przeznaczonym m.in. do lokalizowania obiektów produkcyjnych zakazano lokalizowania - w oparciu o nieujawnione kryteria - wyłącznie jednego z kilkudziesięciu rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie negując co do zasady prawnej dopuszczalności wyłączania w planach zagospodarowania przestrzennego możliwości prowadzenia na danym terenie określonego rodzaju działalności gospodarczej należy jednakże podkreślić, że tego rodzaju restrykcje muszą znajdować przekonujące uzasadnienie. Gmina musi być zatem w stanie wykazać w postępowaniu planistycznym, iż reglamentacja nie jest wynikaniem działań arbitralnych, a przeciwnie, przemawiają za nią obiektywnie stwierdzalne istotne przesłanki. W postępowaniu planistycznym, którego dotyczy niniejsza sprawa, nie przedstawiono żadnej dokumentacji, która potwierdzałaby, że zakazana działalność stanowiłaby dla terenu objętego planem szczególną uciążliwość, uzasadniającą zastosowanie wyjątku od swobody w gospodarczym wykorzystaniu terenu. W tej sytuacji zgodzić należy się ze skargą, że kwestionowane postanowienie planu nosi znamiona przepisu dyskryminacyjnego, co uznać należy za przekroczenie granic władztwa planistycznego, wynikającego z art.4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego względu § 30 ust.4 lit.b planu podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że § 30 ust.5 zaskarżonej uchwały nie narusza interesu prawnego skarżącego, stąd w tym zakresie skarga podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147§1, art.151 oraz art.200 p.p.s.a.