IV SA/Wa 814/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - IV SA/Wa 814/11 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek S. P. (dalej "skarżącego") sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], utrzymał decyzję Ministra z mocy. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] marca 1976 r. Nr [...] (dalej "decyzją z 1976 r.") Naczelnik Gminy T. orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego bez zabudowań o powierzchni 4,3100 ha położonego we wsi Z., gmina T., obejmującego działki: nr [...] o powierzchni 2,1800 ha, nr [...] o powierzchni 0,1700 ha oraz nr [...] o powierzchni 1,9600 ha, stanowiącego własność skarżącego. Przejęcie gospodarstwa nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. nr 21, poz.118), dalej także "ustawy z 1974 r.". Skarżący wystąpił do Ministra z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 1976 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1976 r. Skarżący wystąpił do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r., wydaną na skutek rozpatrzenia wniosku skarżącego, Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Minister wskazał, co następuje: Przejęcie gospodarstwa skarżącego na własność Państwa nastąpiło na podstawie art. 9 i 31 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Przepisu art. 9 ust.1 ustawy stanowił, że Państwo na wniosek rolnika przejmie na własność gospodarstwo rolne za rentę, jeżeli przekaże on wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, a ponadto: 1) osiągnął wiek 65 lat mężczyzna, a 60 lat kobieta albo 2) zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. W przepisie art.31 ust.1 ustawy wskazano z kolei, że przejęcie nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub za spłaty pieniężne następuje na podstawie decyzji naczelnika gminy. W ocenie Ministra przewidziane w ustawie przesłanki upoważniające do przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa zostały spełnione, albowiem: - skarżący wniósł wniosek o przejęcie gospodarstwa, motywując go złym stanem zdrowia, - przedmiotem przejęcia były wszystkie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego skarżącego, obejmujące łącznie 4,3100 ha gruntów rolnych a zatem posiadające areał większy aniżeli wymagane 2 ha tego rodzaju gruntów (skarżący nabył własność wspomnianych wyżej nieruchomości na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] czerwca 1972 r. Nr [...]), - orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia [...] października 1975 r. Nr [...] skarżący uznany został za inwalidę i zaliczony do III grupy inwalidzkiej, - matka skarżącego (J. D.), na rzecz której nieruchomości były obciążone umową dożywocia wyraziła wymaganą przepisem art. 5 ustawy zgodę na przejęcie gospodarstwa przez Państwo. Podnoszone przez skarżącego w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 1976 r. kwestie wysokości renty przyznanej za przejęcie gospodarstwa oraz prawidłowości przydzielenia skarżącemu do bezpłatnego użytkowania działki gruntu nie mają wpływu na wynik postępowania, albowiem rozstrzygane były odrębnymi decyzjami podlegającymi kwestionowaniu w odrębnych trybach. Odnosząc się na marginesie do drugiej spośród wspomnianych wyżej kwestii, tj. kwestii przydzielenia skarżącemu do bezpłatnego użytkowania działki gruntu organ, w oparciu o dane zawarte w materiale dowodowym wskazał, że: - grunt taki, obejmujący działkę o nr [...] o powierzchni 0,17 ha oraz 0,33 ha domierzone z działki nr [...] wraz z gruntem zajmowanym przez budynki został skarżącemu wyznaczony, - z uwagi na niewyrażenie przez skarżącego na taki sposób wydzielania gruntu do bezpłatnego użytkowania, w dniu [...] kwietnia 1977 r. dokonano korekty polegającej na tym, że z działki nr [...] wraz z gruntem siedliskowym i sadem wydzielono działkę o powierzchni 0,50 ha, - decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] Wójt Gminy P. przekazał skarżącemu nieodpłatnie na własność wydzielone działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 0,59 ha, położone w Z., gmina T. Z racji powyższych okoliczności należało w ocenie Ministra odmówić stwierdzenia nieważności z 1976 r. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję Ministra, uzupełnioną późniejszymi pismami procesowymi z dnia [...] marca i [...] lipca 2011 r., zarzucając orzeczeniu naruszenie prawa procesowego, tj.: - art.156§1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja z 1976 r. o została wydana zgodnie z prawem, - art.19 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organem właściwym dla stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podczas gdy w rzeczywistości organem właściwym dla wydania takiej decyzji jest starosta, co doprowadziło do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, - art.107§3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji polegające na tym, że organ nie ustosunkował się do żadnego z argumentów podnoszonych przez skarżącego w kierowanych do niego pismach, - art.7 k.p.a. w związku z art.78 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia argumentów i wniosków dowodowych zawartych w pismach skarżącego, jak również naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez ustalenie stanu faktycznego wyłącznie w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, które nie dały możliwości rozstrzygnięcia wszystkich wątpliwości w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał ponadto, co następuje: - renta przyznana skarżącemu, jak również renta przyznana jego matce wyliczone zostały w sposób wadliwy w zestawieniu z powierzchnią i rodzajem gruntów, jakie zostały przekazane Skarbowi Państwa, - podczas procedury przekazania gruntów na rzecz Skarbu Państwa nikt nie przeprowadził lustracji gospodarstwa, - protokoły z dnia: [...] marca 1976 r., [...] marca 1977 r. i z dnia [...] kwietnia 1977 r., dotyczące przedmiotowego gospodarstwa nie spełniają wymogów formalnych z art.68 k.p.a., albowiem skarżący nie był obecny podczas czynności oględzin, o czym świadczy brak na tychże protokołach podpisu skarżącego, jak też brak pieczątek imiennych przedstawicieli Urzędu Gminy w T., - w toku postępowania administracyjnego nie doszło do wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. W pismach uzupełniających skargę skarżący podniósł, że chciałaby odzyskać działkę nr [...], stanowiącą sad owocowy. Działkę tę obiecał wydzielić skarżącemu Naczelnik Gminy po wykonaniu decyzji w przedmiocie przejęcia gospodarstwa. Działkę tę objął jednakże ostatecznie w sposób nielegalny sąsiad skarżącego. Skarżący sformułował zatem żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. "w części dotyczącej zwrotu sadu, czyli działki [...] lub całej decyzji". W odpowiedzi na skargę, uzupełnionej pismem procesowym Ministra z dnia [...] lipca 2011 r., organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra nie narusza prawa. Trafnie ocenił organ orzekający w postępowaniu nadzorczym, że decyzja z 1976 r. w przedmiocie przejęcia gospodarstwa na własność Państwa nie jest obciążona żadną z kwalifikowanych wad prawnych, w związku z czym brak jest przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Wbrew twierdzeniom skargi, orzekający w sprawie Minister zastosował się do wytycznych zawartych w art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a., tj. wyjaśnił w wyczerpujący sposób stan faktyczny sprawy, prawidłowo zebrał i zgromadził materiał dowodowy, jak też w wyczerpujący sposób przedstawił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia faktyczne i prawne przesłanki jego wydania. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje zatem tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie wykazane wystąpienie przyczyny nieważności wymienionej w art.156§1 k.p.a., a nie zachodzą przesłanki przewidziane w art.156 § 2 k.p.a. Zgodnie z art.156§1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zgodnie z §2 cytowanego artykułu nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z powyższego wynika, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej bada się nie wszystkie uchybienia kwestionowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym wymienione w art.156§1 k.p.a. Zasadniczy zarzut skargi sprowadza się do tego, że w ocenie skarżącego w związku z przejęciem gospodarstwa na własność Państwa doszło do wadliwego wydzielenia na rzecz skarżącego działki gruntu rolnego przeznaczonego do bezpłatnego użytkowania. Skarżący podniósł że ostatecznie przyznano mu grunt inny niż ten, którego uzyskaniem był zainteresowany (skarżący podnosi, że był zainteresowany otrzymaniem działki nr [...]) i to w sytuacji, w której według oświadczeń skarżącego przyznanie właśnie tej działki deklarował mu w drodze nieformalnej, przed dokonaniem przejęcia gospodarstwa, przedstawiciele administracji. Odnosząc powyższy zarzut do zakresu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 1976 r. podnieść należy konieczność ustalenia, czy przyznanie skarżącemu działki gruntu do bezpłatnego użytkowania nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a zatem z kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156§1 pkt 2 k.p.a. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). Kwestię przydzielania do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego na wniosek rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne za rentę regulował art.12 ust.1 ustawy z 1974 r. Przepis ten stanowił, że na wniosek rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne za rentę, przydziela się do bezpłatnego użytkowania działkę gruntu rolnego o powierzchni do 0,5 ha, a w razie przekazania budynków również lokal mieszkalny i pomieszczenia gospodarskie w rozmiarze niezbędnym do zaspokojenia potrzeb rolnika i jego rodziny. W decyzji z 1976 zawarto postanowienie, stosownie do którego: "Ob. S. P. przysługuje prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki gruntu o obszarze do 0,50 ha, która zostanie przydzielona po wykonaniu decyzji". Z treści cytowanego postanowienia (stanowiącego, co należy wyraźnie podkreślić jedynie ogólną zapowiedź dokonania przydziału w przyszłości) wynika, że wprawdzie co do zasady potwierdzało ono uprawnienia skarżącego do otrzymania w przyszłości gruntu do użytkowania, niemniej grunt ten nie był w dacie orzekania o przejęciu gospodarstwa zidentyfikowany. Decyzja z 1976 r. nie operuje ani danymi identyfikującymi ten grunt (w szczególności numer ewidencyjny działki), ani dokładną powierzchnią działki (decyzja, w ślad za literą przepisu posługuje się wyłącznie górną granicą powierzchni działki, tj. do 0,50 ha). Wprawdzie taki sposób stwierdzenia w decyzji z 1976 r. prawa skarżącego do otrzymania działki stwarzał w dacie wydania orzeczenia pewien stopień niejasności co do zakresu nabytego prawa (brak wskazania konkretnej nieruchomości, brak wskazania jej powierzchni), niemniej powyższe wynikało ze wskazanego wcześniej charakteru analizowanego postanowienia decyzji, sprowadzającego się do potwierdzenia uprawnień skarżącego jedynie co do zasady. Podkreślić przy tym należy, mając na uwadze literalną treść art.12 ust.1 ustawy, że postanowienie w przedmiocie przydziału działki nie było obligatoryjnym składnikiem decyzji o przejęciu gospodarstwa, a postępowanie w przedmiocie nadania przydziału działki miało w istocie następować w całości dopiero po wydaniu orzeczenia w przedmiocie przejęcia (w świetle przepisu przydział miał bowiem nastąpić na wniosek "rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne za rentę"). Jednakże w kontekście zarzutów skargi sprawą o najistotniejszym znaczeniu jest fakt, że z treści art.12 ust.1 ustawy wywodzić należy istotny zakres arbitralności organu administracji w kwestii przydzielania działek gruntu do bezpłatnego użytkowania, wyrażający się tym, że wprawdzie wniesienie przez rolnika o przydzielenie działki obligowało organ do dokonania takiego przydziału (ustawa stanowi bowiem, że na wniosek rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne za rentę, przydziela się do bezpłatnego użytkowania działkę gruntu rolnego), niemniej przepis ten nie przewidywał, aby organ był związany żądaniami wnioskodawcy co do konkretnego przedmiotu przydziału (konkretnej działki), ewentualnie co do konkretnej powierzchni tego przydziału. Kwestie powyższe stanowiły zatem przedmiot uznania organu. Z powyższego wynika, że organ decydujący o przydziale gruntu był uprawniony do przydzielenia wnioskującemu rolnikowi innego gruntu, aniżeli grunt przez niego wskazany. W tej sytuacji kwestionowanie dokonanego przydziału wyłącznie na tej podstawie, że objęto nim działkę inną niż życzył sobie tego wnioskujący o przydział rolnik, nie znajduje podstaw na gruncie postępowania nadzorczego (brak podstaw pozwalających na wykazanie, że działanie takie narusza w sposób rażący art.12 ust.1 ustawy, ewentualnie inne przepisy dotyczące przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa). Niezależnie od powyższego rację należy przyznać Ministrowi, stwierdzającemu że z formalnego punktu widzenia kwestia oceny prawidłowości przydziału działki do użytkowania wykracza poza ramy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 1976 r. w sytuacji, w której przydział ten nastąpił nie na mocy tej decyzji, a na mocy późniejszych działań organów administracji. Ponownie podkreślić należy, że cytowane wcześniej postanowienie decyzji w przedmiocie przydzielenia działki stanowiło jedynie deklarację, zapowiedź takiego przydziału, mającego nastąpić po wykonaniu decyzji o przejęciu gospodarstwa, samemu takiego przydziału nie stanowiąc. Wbrew twierdzeniom skargi, zaskarżonej decyzji Ministra nie sposób poczynić zarzutu wydania jej przez organ niewłaściwy. W świetle utrwalonej linii orzecznictwa NSA organem właściwym dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych w przedmiocie przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (postanowienie NSA z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt I OW 72/07). Zarzuty skargi odnośnie wadliwego sposobu ustalenia renty należnej skarżącemu i jego matce w związku z przekazaniem gospodarstwa nie mogą być wzięte pod uwagę przy ocenie ważności decyzji o przejęciu gospodarstwa, albowiem ustalenie wysokości emerytury nie następowało w decyzji o przejęciu gospodarstwa a w osobnej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ewentualne uchybienia procesowe czynności dowodowych wskazanych przez skarżącego (protokoły z dnia [...] marca 1976 r., [...] marca 1977 r. i z dnia [...] kwietnia 1977 r.), mające polegać na sporządzeniu tych czynności bez udziału skarżącego oraz na nieopatrzeniu protokołów imiennymi pieczątkami nie mogą stanowić naruszeń prawa o charakterze kwalifikowanym, a tylko tego rodzaju naruszenia mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych (abstrahując od faktu, że czynności z dnia [...] marca i [...] kwietnia 1977 r., podobnie jak i powołana przez skarżącego notatka z dnia [...] kwietnia 1978 r., jako dokonane po wydaniu decyzji w przedmiocie przejęcia gospodarstwa, nie mogą co do zasady wpływać na ocenę legalności tej decyzji). W związku z twierdzeniami skarżącego, że w postępowaniu w przedmiocie przejęcia gospodarstwa nie dokonano lustracji przedmiotu przejęcia, należy wskazać, że notatka służbowa z dnia [...] marca 1976 r. stwierdza dokonanie wizji lokalnej gospodarstwa przez komisję składającą się ze starszego instruktora rolnego i sołtysa. Wprawdzie skarżący zarzuca tej czynności uchybienia o charakterze procesowym, niemniej nie dają one wystarczającej podstawy do zanegowania faktu, że przeprowadzenie lustracji nastąpiło. W tej sytuacji skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a