IV SA/Wa 817/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Michał Sowiński, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 127 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Użytkowników Działek Rekreacyjnych "R." oraz odwołania E. K., od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla działki nr ew. [...] w miejscowości E., dla inwestycji polegającej na budowie garażu orzekło stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. J. K. skierował do Wójta Gminy W. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu na fundamencie, na działce ew. nr [...] w miejscowości E.. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], Wójt Gminy W. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od decyzji tej odwołanie złożyła E. K., podnosząc, że garaż spowoduje utratę możliwości odpoczynku na kilku sąsiednich działkach oraz spowoduje zwiększenie ruchu samochodowego w tym obszarze. Ponadto od decyzji tej odwołanie złożyło Stowarzyszenie Użytkowników Działek Rekreacyjnych "R.", stwierdzając że wydana przez Wójta Gminy W. decyzja narusza dotychczasowy sposób użytkowania zespołu działek rekreacyjnych, powodując precedens do zmiany sposobu jej użytkowania. W poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy W., działki rekreacyjne znajdowały się na terenach leśnych, co powodowało znaczne ograniczenia w sposobie ich użytkowania. Wszystkie domki letniskowe i altany wykonane były z drewna, aby nie naruszać harmonii przyrody parku krajobrazowego i rezerwatu rzeki S.. Obszar analizowany pełni funkcję rekreacyjną, a działki nie są działkami budowlanymi. Domki i altany posadowione na tym terenie nie są budynkami mieszkalnymi, trwale związanymi z gruntem, brak jest także budynków gospodarczych i garaży. Niska zabudowa jednorodzinna, budynki garażowe i gospodarcze znajdują się na terenie osiedla mieszkaniowego R., nie zaś na terenie działek rekreacyjnych. Odwołania zostały złożone w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu wniesionych odwołań decyzją z dnia [...] lutego 2009r. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno się odbywać w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, właściwy organ wyznacza na kopii mapy stanowiącej załącznik do wniosku obszar analizowany wokół działki budowlanej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, tj. tej części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Na obszarze tym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium podniosło, iż zaskarżona decyzja została uchylona z powodu uchybień popełnionych przy jej wydaniu. Przede wszystkim zdaniem Kolegium - wniosek J. K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie spełnia wymogu określonego w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do wniosku tego nie załączono bowiem graficznego przedstawienia (np. w formie koncepcji) planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanego obiektu budowlanego. Na załączniku mapowym do wniosku, nie zostały natomiast określone przez Wnioskodawcę granice terenu objętego wnioskiem i granice obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Brak graficznego przedstawienia ww. elementów oraz nieokreślenie granic terenu inwestycji przez Wnioskodawcę, należy uznać za braki formalne wniosku w rozumieniu art. 64 § 2. Organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien wezwać Wnioskodawcę do uzupełnienia tych braków, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Należy przy tym podkreślić, że powołany powyżej przepis nie przewiduje żadnych wyjątków od obowiązku przedłożenia takiego graficznego ujęcia planowanej inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił, iż wykonana w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest lakoniczna w treści. Z jej części tekstowej, ani też z części graficznej nie wynika, jakie wielkości parametrów takich jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokość elewacji frontowej i geometria dachu, posiada zabudowa na poszczególnych nieruchomościach w obszarze analizowanym. W tym zakresie ograniczono się do wskazania wielkości granicznych-najmniejszych i największych. Ponadto w samej decyzji nie określono w ogóle, jaką szerokość elewacji frontowej miałby mieć planowany garaż. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla poszczególnych nieruchomości w obszarze analizowanym nie został procentowo określony. Tym samym nie można w sposób bezsporny ustalić, czy parametry planowanego garażu zostały prawidłowo ustalone. Trzeba przy tym podkreślić, że z powołanych powyżej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, zasada ustalania parametrów dla nowej zabudowy wg. średnich wielkości tych parametrów w obszarze analizowanym, a wszelkie odstępstwa od tej zasady powinny być w sposób wyczerpujący uzasadnione. Kolegium wskazało, iż rozpatrując sprawę ponownie, organ pierwszej instancji powinien dokonać szczegółowej analizy cech zabudowy znajdującej się na poszczególnych działkach w wyznaczonym obszarze, a ponadto organ pierwszej instancji powinien ustalić adres W. G., gdyż, jak wynika z akt postępowania, zmienił On miejsce zamieszkania. Ponadto w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę ponownie winien ustosunkować się do zarzutów Stowarzyszenia Użytkowników Ogródków Działkowych "R." podniesionych odwołaniu, a dotyczące charakteru zabudowy istniejącej na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji. Do zarzutów tych, w szczególności dotyczących precedensowego charakteru planowanej przez J. K. zabudowy oraz braku tego typu zabudowy na terenach działek rekreacyjnych, powinien się odnieść organ pierwszej instancji po ponownym przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu E. K. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż wprawdzie nie sprecyzowała Ona dokładnie, jakie uciążliwości spowodować może realizacja przedmiotowej inwestycji, jednakże należy stwierdzić, iż co do zasady, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie mogą być badane kwestie związane ze zwiększeniem ruchu samochodowego, hałasem, czy zanieczyszczeniem powietrza. Są one przedmiotem ustaleń dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W dniu [...] marca 2009r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, nie zgadzając się z podjętym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. Powołując się na przepisy prawa budowlanego tj.art.2 i art.28 ust. 2 podkreślił, iż w jego ocenie zarówno Stowarzyszenie Użytkowników Działek Rekreacyjnych "R." jak i E. K. nie są stronami przedmiotowego postępowania w sprawie warunków zabudowy, a zatem brak było podstaw do skutecznego wniesienia przez ww. odwołań od decyzji wydanej przez Wójta Gminy W. Ponadto skarżący podniósł, iż twierdzenia Stowarzyszenia co do istniejącej na analizowanym terenie zabudowie nie są zgodne z prawdą, albowiem na przedmiotowym terenie posadowione są zarówno domki parterowe jak i dwukondygnacyjne, drewniane jak i murowane na betonowych fundamentach, w tym budynek z garażem oraz budynek z wiatą garażową oraz budynki garażowe. Na potwierdzenie powołanych okoliczności skarżący dołączył do skargi zdjęcia obrazujące zabudowę sąsiednich działek. Z powyższego zatem zdaniem skarżącego wynika, iż organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy wyznaczonego w tym celu obszaru i uznał, iż wnioskowana przez skarżącego inwestycja polegająca na budowie garażu jest dopuszczalna. Planowana inwestycja jest, więc zgodna w zakresie funkcji z istniejącym na tym obszarze zagospodarowaniem terenu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane kryteria, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż decyzja nie narusza prawa, a tym samym skarga J. K. nie może być uwzględniona. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylająca decyzję Wójta Gminy W., którą to decyzją organ ustalił na wniosek J. K. - warunki zabudowy dla działki nr ew. [...] w miejscowości E., dla inwestycji polegającej na budowie garażu. Przekazując organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania Kolegium wskazało na konieczność uzupełnienia wniosku inwestora, przeprowadzenia szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w treści art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz potrzebę ustalenia aktualnych adresów stron postępowania. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie przekroczył kompetencji wynikających z postanowień art. 138 § 2 k.p.a. uchylając rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Trafnie podkreślono w piśmiennictwie, że brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne również wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 k.p.a. Jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosek skarżącego J. K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie spełnia wymogu określonego w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim na załączniku mapowym do wniosku, nie zostały natomiast określone przez Wnioskodawcę granice terenu objętego wnioskiem i granice obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Brak graficznego przedstawienia ww. elementów oraz nieokreślenie granic terenu inwestycji przez Wnioskodawcę, należy uznać za braki formalne wniosku w rozumieniu art. 64 § 2. organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien wezwać Wnioskodawcę do uzupełnienia tych braków, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Należy przy tym podkreślić, że powołany powyżej przepis nie przewiduje żadnych wyjątków od obowiązku przedłożenia takiego graficznego ujęcia planowanej inwestycji. Ponadto wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; zwanej dalej: ustawa o p.z.p.) - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, a jednym z nich jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 powołanej ustawy, poprzez ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Jak słusznie wskazał organ odwoławczy przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza nie odpowiada postanowieniom powołanych przepisów. Zgodzić należy się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, iż w analizie brak jest odniesienia do sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, wielkości wskaźnika zabudowy i innych parametrów wynikających z rozporządzenia z podaniem numerów ewidencyjnych poszczególnych działek i danych wynikających z rozporządzenia w odniesieniu do tych nieruchomości. Załączona do decyzji analiza jest bardzo ogólnikowa i zawiera wyłącznie uśrednienie poszczególnych danych. Mając na uwadze, iż sporządzenie szczegółowej analizy jest fundamentalną kwestią dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przekazał sprawę organowi pierwszej instancji, albowiem przeprowadzenie analizy przez organ drugiej instancji wykracza poza uprawnienia organu odwoławczego, wynikające z treści art. 136 k.p.a. Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu zachodzi konieczność prawidłowego ustalenia stron przedmiotowego postępowania. W tym miejscu podkreślić należy, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami w postępowania o ustalenie warunków zabudowy są właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiadujących z planowaną inwestycja działek. Tym samym na uwzględnienie nie zasługuje zarzut skarżącego, iż odwołujący się od decyzji Wójta Gminy W. tj. Stowarzyszenie Użytkowników Działek Rekreacyjnych "R." jak i E. K. nie stronami przedmiotowego postępowania w sprawie warunków zabudowy, albowiem jak wynika z nadesłanego wypisu z rejestru gruntów są oni współużytkownikami wieczystymi działki nr [...], która bezpośrednio przylega do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jednocześnie podkreślić należy, iż prawidłowe ustalenie stron postępowania i zapewnienie im udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W tym miejscu zauważyć należy, iż stosownie do treści art.145 §1 ust.1 pkt b p.p.s.a sąd administracyjny zobowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 145 § 1 i art. 145 a § 1 k.p.a. tj. dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. Podkreślić przy tym należy, że dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 §1 ust.1 pkt b p.p.s.a. nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2000r., II RN 200/01 OSNP 2003, nr 24, poz.582). Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania, uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (treść decyzji). Jak wynika z nadesłanych do Sądu aktów zgonu w toku postępowania administracyjnego zmarło dwoje uczestników postępowania: T. N. oraz I. K., a zatem niezbędne jest ustalenie ich następców prawnych i zawiadomienie o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Ponadto jako wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze konieczne jest ustalenie aktualnego adresu W. G., gdyż, jak wynika z akt postępowania, zmienił On miejsce zamieszkania. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na postawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.