IV SA/Wa 819/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran, Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz T. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Główny Geodeta Kraju (dalej także "GGK"), po rozpatrzeniu odwołania T.G. (dalej "skarżącego") od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej "WIOŚ") z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], orzekającej w następstwie wznowienia postępowania administracyjnego, o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji WIOŚ z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] (dalej "Starosty") z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], odmawiającą wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków – uchylił decyzję WIOŚ z dnia [...] listopada 2015 r. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Geodetę zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., przedstawia się w następujący sposób: 1. Pismem z dnia 12 września 2015 r. skarżący wniósł do WIOŚ o wznowienie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1, 2, 3, 5 k.p.a., postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją WIOŚ z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., odmawiającą wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków. 2. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. WIOŚ wznowił postępowanie zakończone decyzją WIOŚ z dnia [...] sierpnia 2015 r. 3. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., wydaną na podstawie art.151 § 1 pkt 1 k.p.a., WIOŚ odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., stwierdzając niewystąpienie w sprawie podstaw do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. 4. Skarżący wniósł do GGK odwołanie od decyzji WIOŚ z dnia [...] listopada 2015 r. III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. GGK rozpatrzył odwołanie skarżącego od decyzji WIOŚ z dnia [...] listopada 2015 r., uchylając tę decyzję i umarzając postępowanie I instancji. Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, GGK stwierdził, że w swoim wniosku o wznowienie postępowania skarżący ograniczył się wyłącznie do wymienienia przepisów k.p.a., definiujących podstawy wznowienia, tj. art.145 § 1 pkt 1, 2, 3 i 5 k.p.a., nie wskazując natomiast konkretnych okoliczności, z którymi wystąpienie tych podstaw w niniejszej sprawie należałoby łączyć. Sytuacja ta oznacza, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione warunki formalne do wznowienia postępowania administracyjnego, a tym samym prowadzenie takiego postępowania jest bezprzedmiotowe. Powyższa okoliczność przemawia za koniecznością uchylenia decyzji WIOŚ z dnia [...] listopada 2015 r. i umorzenia postępowania w sprawie. IV. Pismem z dnia 22 lutego 2016 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję GGK z dnia [...] stycznia 2016 r., zarzucając jej niezgodność z prawem. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. VI. Na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu podniosła, że wbrew ocenie organu odwoławczego, wnosząc o wznowienie postępowania skarżący wskazał dwie okoliczności, stanowiące przesłanki wznowienia, tj. przesłankę z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału skarżącego w postępowaniu zwyczajnym) oraz przesłankę z art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. (skarżący zwraca uwagę na fałszerstwo testamentu), które były podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwyczajnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2016 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 105 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie wskazane wyżej decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2016 r. prowadzi do następujących wniosków: 1. Zaskarżona decyzja GGK jest decyzją odwoławczą, wydaną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami art.145 i nast. k.p.a., toczącym się w następstwie wznowienia na wniosek skarżącego postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną WIOŚ z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2015 r., którą to decyzją odmówiono wprowadzenia żądanych przez skarżącego zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków. Przedmiotem wznowionego postępowania administracyjnego jest przeprowadzenie, zgodnie z wytycznymi zawartymi w art.149 § 2 k.p.a., postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, następnie wydanie orzeczenia, o którym mowa w art.151 k.p.a. W ocenie GGK wystąpiły przesłanki do: (-) uchylenia wydanej we wznowionym postępowaniu decyzji organu I instancji, tj. decyzji WIOŚ z dnia [...] listopada 2015 r., rozpatrującej zasadność wniosku o wznowienie co do meritum, (-) umorzenia wznowionego postępowania z racji braku przesłanek do jego wszczęcia, mającej wynikać z niewskazania przez skarżącego ustawowych przesłanek wznowienia (a ograniczenia się w to miejsce do ogólnikowego wskazania przepisów prawnych). Ocena GGK jest zbyt daleko idąca, albowiem w istocie skarżący wskazał ustawowe przesłanki wznowienia, co obligowało organ do ich merytorycznego ocenienia i wydania decyzji, o której mowa w art.151 k.p.a. 2. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, LEX nr 47857, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 bądź nie został zachowany termin jego złożenia przewidziany w art. 148 - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 wydać decyzję (obecnie postanowienie) odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151. W przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2. Z kolei w myśl wyroku NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 2598/10, jeżeli strona, występując z żądaniem wznowienia postępowania, nie wskazuje przesłanek wznowienia postępowania, czy to poprzestając jedynie na wskazaniu przepisów k.p.a., czy też w ogóle nie uzasadniając wniosku, czy też wreszcie uzasadniając wniosek w sposób, który nawet bez głębszej analizy prowadzi do wniosku, że argumenty tam wskazane nie stanowią przesłanek wznowienia postępowania, to właściwy do wznowienia postępowania organ administracji powinien odmówić wznowienia postępowania, przyjmując, że istnieją formalne przeszkody do oceny wniosku w postępowaniu nadzwyczajnym. Czym innym jest bowiem stwierdzenie, że określone argumenty czy też zarzuty mogą stanowić podstawę wznowienia, ale w danej sprawie taką przesłanką nie są (ocena merytoryczna), a czym innym ocena, że przesłanki wznowienia postępowania w ogóle nie została wskazana (przeszkoda formalna). 3. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do konieczności przesądzenia, czy istotnie, jak uznał organ odwoławczy, w toku postępowania wywołanego wnioskiem skarżącego z dnia 12 września 2015 r., skarżący nie wskazał żadnej skonkretyzowanej okoliczności, odpowiadającej którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, skatalogowanych w art.145 § 1 pkt 1 – 8 k.p.a. Bezspornie trafnie uznał organ odwoławczy, że okoliczności takich nie wskazuje sam wniosek, w którym skarżący ograniczył się do ogólnego przywołania art.145 § 1 pkt 1, 2, 3 i 5, a ponadto w również ogólny sposób zarzucił decyzji WIOŚ z dnia [...] sierpnia 2015 r. naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów materialnych. W ocenie Sądu jednakże niezbędnej konkretyzacji jednej ewentualnie dwóch wymienionych we wniosku przesłanek wznowieniowych można się doszukać w piśmie skarżącego z dnia 13 stycznia 2016 r., złożonym (wraz z innymi pismami) w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego z dnia 5 stycznia 2016 r. do wyjaśnienia podstaw wniosku. Z pisma z dnia 13 stycznia 2016 r. należy wnosić, iż skarżący zarzuca sfałszowanie testamentu (testamentów), na podstawie których E.W., S.W. i M.W. wywiedli swój interes prawny w sprawie ewidencyjnej, zakończonej decyzją WIOŚ z dnia [...] sierpnia 2015 r., dotyczącej działek nr [...] w T. Uznać należy, że zarzut ten odpowiada przesłance wznowieniowej, o której mowa w art.145 § 1 pkt 1 k.p.a. ("W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe"), ewentualnie art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. ("W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję."). Podniesienie tego rodzaju okoliczności przez skarżącego (niezależnie od lakoniczności twierdzeń skarżącego) uniemożliwia przyjęcie, że skarżący nie wskazał przesłanki wznowieniowej, czego następstwem miałaby być niedopuszczalność zarówno wznowienia postępowania, jak i merytorycznej weryfikacji zarzutu. Uznać zatem należy, że kwestie podniesione przez skarżącego winny być traktowane jako wskazanie przesłanki wznowienia. Z art.145 § 2 - 3 k.p.a. wynika, że za wyjątkiem sytuacji tam wymienionych, sfałszowanie dowodów musi znaleźć potwierdzenie w orzeczeniu sądu lub innego organu. Tym samym prawidłowe rozpatrzenie przez organ odwoławczy podniesionego przez skarżącego zarzutu winno obejmować wezwanie skarżącego do jednoznacznego wykazania, czy posiada on wiedzę na temat orzeczenia sądu lub innego organu, stwierdzającego sfałszowanie testamentu (testamentów) lub postanowień o nabyciu spadku, na podstawie których E.W., S.W. i M.W. wywiedli swój interes prawny w sprawie ewidencyjnej, zakończonej decyzją WIOŚ z dnia [...] sierpnia 2015 r., dotyczącej działek nr [...] w T., ewentualnie na temat okoliczności, o których mowa w art.145 § 3 k.p.a. Jednocześnie skarżący winien wykazać, że wiedzę na temat w/w orzeczenia sądu lub innego organu, ewentualnie na temat okoliczności, o których mowa w art.145 § 3 k.p.a., powziął w terminie wskazanym w art.148 § 1 k.p.a., liczonej wstecz od dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania. 4. Jednocześnie stwierdzić należy, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, że treść składanych przez jej mocodawcę w postępowaniu administracyjnym pism procesowych nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżący zarzucił WIOŚ, prowadzącemu postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., pozbawienie skarżącego udziału w tymże postępowaniu (przesłanka wznowienia przewidziana w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Po pierwsze, z akt postępowania zwyczajnego jednoznacznie wynika, że skarżący brał w nim udział (w szczególności składając odwołanie od decyzji Starosty), po drugie, wprawdzie w znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia 15 marca 2015 r. skarżący istotnie podniósł zarzut oparty na art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., niemniej zawarte w piśmie żądanie wznowienia postępowania w oczywisty sposób nie dotyczyło postępowania zakończonego decyzją WIOŚ z dnia [...] sierpnia 2015 r., a przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego wymienionego we wniosku operatu ewidencyjnego. 5. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku GGK ponownie rozpatrzy odwołanie skarżącego od decyzji WIOŚ z dnia [...] listopada 2015 r., z uwzględnieniem uwag poczynionych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.