IV SA/Wa 821/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia (...) stycznia 2008 roku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia E. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingu dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych, w ramach budowy zespołu zabudowy mieszkaniowej przy [...], na obszarze wydzielonym ulicami [...] oraz rewitalizacji parku publicznego [...] w [...] W. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydent W. odstąpił od wymogu sporządzenia raportu na środowisko ww. przedsięwzięcia, a w ocenie Kolegium postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko nie toczy się z udziałem społeczeństwa, ponieważ nie jest to postępowanie w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W postępowaniu w sprawie ustalenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie mogą więc brać udziału organizacje ekologiczne. W ocenie Kolegium w postępowaniu w sprawie wydania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zatem postępowanie to nie jest prowadzone z udziałem społeczeństw, co oznacza, że wyłączony jest w nim udział organizacji ekologicznych. Na poparcie swoich racji Kolegium powołało stanowisko prezentowane w literaturze. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie E. W uzasadnieniu podniosło, że na podstawie przepisów prawa unijnego i Konwencji z Aarhus, Stowarzyszeniu przysługuje prawo udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska na równi z członkami "zainteresowanej społeczności", jakimi na gruncie prawa polskiego są strony wymienione w art. 28 i 29 Kpa. Sygn. akt IV SA/Wa 821/08 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Pismem procesowym z dnia 5 listopada 2008 r. M. R., H. D., I. L., K. P. wnieśli o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony i oddalenie skargi Stowarzyszenia jako bezzasadnej. O oddalenie skargi wniósł również uczestnik postępowania B. sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd z urzędu dostrzegł bowiem naruszenie prawa, które skutkować musiało uchyleniem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia E. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingu dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych, w ramach budowy zespołu zabudowy mieszkaniowej przy [...], w [...] W. Z uwagi, iż postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem było postępowaniem wpadkowym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych Sygn. akt IV SA/Wa 821/08 uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, zastosowanie miały, obowiązujące w dniu orzekania przez organy administracji publicznej, przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 25 poz. 150 ze zm.) Należy wskazać, iż zgodnie z art. 46a ust. 1 cyt. ustawy postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Nie jest on jedynym uczestnikiem postępowania w sprawie wydania tej decyzji, gdyż w postępowaniu takim z mocy w/w ustawy oraz przepisów Kpa mogą w nim brać udział również inne podmioty. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: "pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny a nie ewentualny" (vide: wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1106/97, Lex, nr 43360). Na tej podstawie należy przyjąć, że przymioty strony w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia (rozumianym szeroko), ponieważ zostaną narażone na jego oddziaływaniem, a tym bardziej właściciele nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, a co za tym idzie będą oni posiadali również przymiot strony w postępowaniu wpadkowym dotyczącym postępowania w sprawie dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Dlatego na rozprawie Sąd uznał wniosek M. R., H. D., I. L., K. P. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu za bezprzedmiotowy, ponieważ wnioskodawcy jako właściciele działek objętych terenem inwestycji z mocy prawa są stronami postępowania sądowego. W związku z powyższym rozstrzygnięcia organów powinny być doręczone stronom postępowania. Przede wszystkim wskazać należy, że art. 109 § 1 Kpa nakazuje organowi doręczyć stronie (stronom) decyzję. W związku z art. 126 Kpa taki obowiązek występuje także w stosunku do postanowień. Z uwagi, iż postępowanie Sygn. akt IV SA/Wa 821/08 zakończone zaskarżonym postanowieniem było postępowaniem wpadkowym w sprawie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, do doręczeń zastosowanie miał, obowiązujący w dniu orzekania przez organy administracji publicznej, przepis art. 46a ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r, Nr 25 poz. 150 ze zm.), stanowiący, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego, który umożliwia zawiadamianie o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. W takich przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Należy pamiętać, że akty kierowane do podmiotów indywidualnie określonych oraz jako akty zewnętrzne muszą być zakomunikowane adresatom w formie przewidzianej w Kpa. Następuje to poprzez doręczenie decyzji czy postanowienia na piśmie albo przez ustne ogłoszenie. Od tego momentu organ administracji jest związany własnym rozstrzygnięciem, zgodnie żart. 110 Kpa. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji, czy postanowienia oznacza również wprowadzenie go do obrotu prawnego. Skorzystanie z obwieszczenia lub publicznego ogłoszenia decyzji w trybie art. 49 Kpa wymaga powołania podstawy prawnej zawartej w odrębnym akcie prawnym rangi ustawowej. Należy bowiem pamiętać, że ta forma powiadamiania adresatów aktów i czynności organu w niewielkim tylko stopniu chroni ich interesy w porównaniu z doręczeniami uregulowanymi w art. 39-48 Kpa. Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie nie zawiadomiły wszystkich pomiotów, które mają przymiot strony o toczącym się postępowaniu. Również zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji nie zostało doręczone stronom postępowania. Organ co prawda skorzystał z uprawnienia, jakie daje powołany art. 46a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska i zawiadomił uczestników postępowania w trybie art. 49 Kpa. Jednak ustawodawca wyraźnie określił, że z uprawnienia tego organy mogą skorzystać, gdy liczba uczestników przekracza 20 podmiotów. Zatem w przypadku gdy występuje mniejsza liczba uczestników organy obowiązane są zawiadomić ich na podstawie zasad ogólnych wynikających z Kpa, Sygn. akt IV SA/Wa 821/08 tzn. każdy uczestnik postępowania powinien otrzymać skierowane indywidualnie do niego rozstrzygnięcie organu administracji państwowej. Jak wynika z akt sprawy organy ustaliły uczestników postępowania na podstawie pisma Urzędu W., [...] z dnia [...] września 2007 r. i zawartych w nim informacji dotyczących działek ewidencyjnych i ich właścicieli. Stwierdzić należy, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentach z pewnością nie wynika, by liczba uczestników postępowania przekroczyła 20 osób. Organy nie dostrzegły, że wiele nazwisk w danych z ewidencji powtarza się, ponadto jako właściciele kilku działek figurują [...] i miasto W. Z powyższych ustaleń Sądu wynika, że organy niezasadnie zastosowały art. 46a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska i zawiadomiły uczestników postępowania w trybie art. 49 Kpa. W ocenie Sądu naruszenie to powoduje konieczność wyeliminowania zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego, bowiem naruszają słuszny interes stron postępowania. Odnosząc się z kolei do podniesionych w skardze zarzutów, należy stwierdzić, że nie są one trafne. Powoływana przez skarżące Stowarzyszenie Konwencja z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r., została ratyfikowana przez Rzeczypospolitą Polską i ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 2003 roku Nr 78, poz. 706. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. W ocenie Sądu Konwencja ta nie jest umową międzynarodową, która może być stosowana bezpośrednio bez konieczności dokonywania zamian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tę podpisało i ratyfikowało. Świadczy o tym sposób sformułowania przepisów tej Konwencji. W art. 1 Konwencji mowa jest o tym, że każda ze stron Konwencji zagwarantuje w sprawach dotyczących środowiska uprawnienia do dostępu do informacji, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości zgodnie z postanowieniami niniejszej konwencji. W art. 3 ust. 1 mowa jest o tym, że każda ze stron podejmie niezbędne ustawodawcze, administracyjne i inne środki, włączając w to środki zapewniające zgodność pomiędzy postanowieniami realizującymi postanowienia niniejszej konwencji odnoszące się do informacji, udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości, jak również właściwe środki egzekucyjne, dla ustanowienia Sygn. akt IV SA/Wa 821/08 że każda ze stron będzie, w ramach swojego prawa krajowego, w miarę możliwości odpowiednio stosować postanowienia niniejszego artykułu w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na zamierzone uwolnienie genetycznie zmodyfikowanych organizmów do środowiska. W art. 9 Konwencji mowa jest o tym, że każda ze stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że każda osoba, która stwierdzi, że jej żądanie udostępnienia informacji zgodnie z postanowieniami artykułu 4 pozostało nierozpatrzone, niesłusznie odrzucone w całości lub w części, załatwione nieodpowiednio lub w inny sposób potraktowane niezgodnie z postanowieniami tego artykułu, będzie miała dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy. Przytoczone wyżej przepisy Konwencji z Aarhus zdaniem Sądu świadczą o tym, że przepisy tej Konwencji nie mogą być stosowane bezpośrednio. Są one zobowiązaniem dla władz państwa, które ratyfikowało tę Konwencję, do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały przepisy tej Konwencji. Tym samym przepisy Konwencji z Aarhus nie mogą stanowić podstawy do uznania Stowarzyszenia za stronę w postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.