IV SA/Wa 821/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej w T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej - oddala skargę - Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lutego 2012 r. - zaskarżoną przez Zakład Gospodarki Komunalnej w T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Z. z [...] października 2011 r. znak [...] i orzekł o wymierzeniu Zakładowi Gospodarki Komunalnej w T. administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzenie ścieków z oczyszczalni ścieków w T. w okresie 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] marca 2007 r. w wysokości 59 620, 00 złotych. Stan sprawy przedstawia się następująco: Podczas kontroli oczyszczalni ścieków w T., eksploatowanej przez Zakład Gospodarki Komunalnej w T. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] marca 2007 r. stwierdzono, że w latach 2008 - 2010 niewykonano wymaganej liczby badań automonitoringowych odprowadzanych ścieków oraz dodatkowo, że wykonane badania automonitoringowe w latach 2008 -2009 przeprowadzone zostały przez laboratorium niespełniające wymagań art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Oz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) - dalej w skrócie, jako: Poś. Decyzją z [...] października 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Z. wymierzył Zakładowi Gospodarki Komunalnej w T. karę pieniężną za wprowadzenie ścieków z oczyszczalni ścieków w T. w okresie 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] marca 2007 r. w wysokości 86 613, 91 złotych (art. 305a ust 1 pkt 2a oraz ust 2 Poś). W wyniku rozpoznania odwołania Zakładu Komunalnego w T., Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lutego 2012r. uchylił ww. decyzję organu I instancji i orzekł o wymierzeniu temu podmiotowi kary pieniężnej za stwierdzone uchybienia w wysokości 59 620, 00 złotych. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Zakład w ocenianych okresach nie wykonał wymaganej ilości automonitoringowych badań odprowadzanych ścieków. Zarówno w pierwszym ocenianym okresie, jak i drugim wykonano tylko po jednym badaniu z czterech wymaganych. Dalej organ wskazał, iż Starosta Powiatu [...] w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] marca 2007 r. ustanowił najwyższe dopuszczalne wartości składu ścieków (wyrażonego w mg/l) i określił obowiązek ich kontroli analitycznej. Starosta nie ustanowił natomiast obowiązku minimalnego procentu redukcji zanieczyszczeń (wyrażonego w %). Nadto zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984 ze zm.), dla instalacji o RLM poniżej 2000 (oczyszczalnia w T. posiada RLM 1330) ustawodawca nie przewidział możliwości kontroli odprowadzanych ścieków za pomocą określenia procentowej redukcji zanieczyszczeń. Z tego względu organ uznał za niesłuszne twierdzenia zawarte w odwołaniu, że pozwolenie wodnoprawne wskazuje na konieczność badania redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach. Organ powołał się nadto na treść art. 274 ust 3 i ust 7 oraz art. 195 ust 1 Poś. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił - w odpowiedzi na zarzuty odwołania - że w niniejszej sprawie kara pieniężna nie został wymierzona za zanieczyszczenie środowiska źle oczyszczonymi ściekami, lecz za niewykonanie wymaganej ilości pomiarów, co traktowane jest na równi z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego (pkt II.2 decyzji z [...] marca 2007 r.). Następnie organ odwoławczy przywołał treść art. 298 ust 1 pkt 2, art. 299 ust 1 pkt 2, art. 305 ust 1, art. 305a ust 1 pkt 2a, stanowiących materialnoprawną podstawę wydanej decyzji. Odnosząc się natomiast do naruszenia przez Zakład Gospodarki Komunalnej w T. art. 147a Poś, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że z informacji zawartych na stronie internetowej Polskiego Centrum Akredytacji wynika, że jednostka badawcza o nazwie E. w Z. (poprzednio pod nazwą E. Sp. z.o.o. w Z.), na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, posiadała certyfikat akredytacji o numerze [...], a więc spełniała wymagania jednostki akredytowanej w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2087 ze zm.). Z kolei z elektronicznego zakresu akredytacji [...] można wywnioskować, że jej zakres obejmuje wskaźniki określone w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] marca 2007 r. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że jednostka badawcza o nazwie E. w Z., uzyskując certyfikat akredytacji potwierdziła, że pomiary wskaźników, które przeprowadzała na potrzeby Zakładu Gospodarki Komunalnej w T. były wykonywane właściwie. Stąd wyniki badań ścieków wykonane w ocenianych okresach można uznać za spełniające wymagania art. 147a Poś. Mając na uwadze te ustalenia, dla brakujących pomiarów winien znaleźć zastosowanie art. 305a ust 1 pkt 2a Poś. Należało zatem, zdaniem organu odwoławczego, określić na nowo wysokość przedmiotowej kary pieniężnej dla wskaźnika ChZTcr, zgodnie ze wzorem wskazanym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177). Wysokość administracyjnej kary pieniężnej za okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. wynosi 59 619, 71 złotych. Stosownie jednak do art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) kwotę kary zaokrąglono do pełnych złotych tj. do kwoty 59 620, 00 złotych. Zakład Gospodarki Komunalnej w T. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2012 r. ze względu na rażącą niewspółmierność orzeczonej kary w stosunku do popełnionego uchybienia, w związku z którym nałożono karę, a tym samym naruszenia zasad wynikających z obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu skargi przedstawiono zasady funkcjonowania Zakładu Gospodarki Komunalnej w T., wskazując na jego skromny budżet i trudności w wykonaniu zaskarżonej decyzji tj. uiszczeniu orzeczonej kary. Nadto skarżący podniósł, iż w istocie w oczyszczalni winny być przeprowadzone cztery badania, a nie dwa jak to miało miejsce, jednakże wyniki przeprowadzonych badań wskazują wysoką skuteczność działania urządzeń i instalacji oczyszczających. Skarżący wyjaśnił, że nie zaniechał całkowicie wymaganych badań, a zmniejszenie ich liczby było wynikiem błędu interpretacyjnego. Nałożenie kary niewspółmiernie wysokiej zarówno do popełnionego przewinienia, jaki i posiadanych środków finansowych, całkowicie zakłóci stabilność funkcjonowania jednostki samorządowej oraz wpłynie znacznie na możliwość wykonywania zadań ustawowych, także na rzecz mieszkańców. Zdaniem skarżącego, odstąpienie od nałożenia kary w całości byłoby uzasadnione ważnym społecznym interesem i przede wszystkim możliwością zachowania płynności finansowej Gminy. Na dowód starań skarżącego I zrozumienia uchybienia, które wyniknęło bez jego woli i zamiaru, skarżący wskazał na umowę na wykonywanie analiz oraz zrealizowane w 2011 r. czterokrotne badanie ścieków potwierdzające działanie oczyszczalni ścieków na najwyższym poziomie. Główny Inspektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, źe decyzje w sprawie wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych nie są wydawane w trybie uznania administracyjnego, a sposób wyliczenia określonej kary za stwierdzone naruszenia, jest jednoznacznie określony w ustawach i aktach wykonawczych. Żaden przepis prawa nie daje organowi uprawnień do odstąpienie od wymierzenia kary czy choćby jej zmniejszenia z uwagi na jakiekolwiek okoliczności. Na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. skarżący podniósł, że w trakcie postępowania nie zostało wykazane, iż działanie oczyszczalni spowodowało zanieczyszczenie środowiska. Na potwierdzenie, że zanieczyszczenie środowiska nie nastąpiło, skarżący przedstawił zestawienie badań obrazujące okres 2006 - 2012. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2012 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do uchylenia. W rozpoznawanej sprawie na skarżący Zakład Gospodarki Komunalnej w T. została nałożona kara za wprowadzenie ścieków z oczyszczalni ścieków w T. w okresie 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] marca 2007 r. Naruszenie to polegało na niewykonaniu wymaganej ww. decyzją ilości pomiarów - badań automonitoringowych odprowadzanych ścieków. Zgodnie z pkt II.2 decyzji z [...] marca 2007 r., zobowiązującym użytkownika do kontroli analitycznej ścieków odpływających z oczyszczalni, liczba średnich dobowych próbek ścieków odpływających z oczyszczalni, nie może być mniejsza niż w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM poniżej 2.000 - 4 próbki w ciągu roku, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - 2 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z dwóch nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 4 próbki (§ 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego - Dz.U. Nr 137, poz. 984 ze zm.). Tymczasem, z protokołu kontroli wynika, iż w Zakładzie Gospodarki Komunalnej w T. w okresie od kwietnia 2008 r. do marca 2009 r. wykonano jedno badanie ścieków oczyszczonych zamiast wymaganych czterech. W związku z powyższym w kolejnym okresie oceny, tj. od kwietnia 2009 r. do marca 2010 r., należało wykonać cztery analizy ścieków oczyszczonych, a wykonano jedynie jedną analizę. Ustalony przez organ stan faktyczny nie budzi wątpliwości, a sam skarżący przyznaje w skardze do Sądu, że w istocie nie dokonał wymaganej ilości pomiarów ścieków ze swojej oczyszczalni. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 305a ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80 % - w przypadku składu ścieków. Administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu (art. 298 ust 1. pkt 2 Poś). Organ ten stwierdza przekroczenie na podstawie wyników kontroli, a przede wszystkim dokonywanych w ich trakcie pomiarów (art. 299 ust. 1 pkt 1 Poś) oraz pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany do dokonania takich pomiarów (art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś). Z kolei zgodnie z art. 305 ust 1 Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli: 1. podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji; 2. spełnione są warunki określone w art. 147a. Skutkiem, zatem nieprzeprowadzenia wymaganej ilości pomiarów jest uznanie, że każdy nieprzeprowadzony, a wymagany pomiar, traktowany jest, jako przekroczenie warunków korzystania ze środowiska. Nałożenie kary w sytuacji określonej art. 305a Poś, nie stanowi przy tym fakultatywnego uprawnienia organu administracji, lecz jego obowiązek wynikający z powołanego wyżej art. 298 ust. 1 pkt 2. Poś. Z tego też względu, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydając zaskarżoną decyzję w niniejszej sprawie, nie mógł odstąpić od wymierzenia przedmiotowej kary lub też dokonać jej miarkowania - jak chce tego skarżący - bez względu na zaistniałe po stronie Zakładu Gospodarki Komunalnej w T. okoliczności. Tym samym dla wydania decyzji w trybie art. 305a Poś obojętna pozostaje sytuacja finansowa strony, czy też prowadzenie aktualnie działalności zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Nieprzeprowadzenie kontroli w wymaganym zakresie musi być traktowane na równi z przekroczeniem dopuszczalnych norm, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której podmioty korzystające ze środowiska podejmowałyby się kalkulacji, czy dotrzymywać wymaganych przepisami oraz treścią zezwolenia wodnoprawnego standardów w zakresie monitoringu składu ścieków, czy świadomie odstąpić od tych wymogów. W obronie środowiska naturalnego należy przyjąć, że odstąpienie od prowadzenia pomiarów jest jednoznaczne z przekroczeniem norm (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1126/10, Lex 950521). Dodatkowo podkreślić należy, że obowiązek poniesienia określonej sankcji (kary) w przypadkach określonych w art. 305a Poś (tak jak w niniejszej sprawie) powiązany jest bezpośrednio z faktem konkretnych zaniechań, co do obowiązku prowadzenia pomiarów, nie zaś z warunkiem, czy istotnie dochodzi do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska. W rozpoznawanej sprawie ustalenia dokonane przez organ nie są kwestionowane przez skarżącego. Stan faktyczny nie jest sporny. Skarżący nie dopełnił wszystkich warunków pozwolenia wodnoprawnego w zakresie ilości wymaganych pomiarów, do czego był zobowiązany na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] marca 2007 r. wydanego przez Starostę Powiatu [...]. W tej sytuacji zarzuty skargi należy uznać za całkowicie bezzasadne. Tym samym Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2012 r. nie narusza prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również innych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił.