IV SA/Wa 824/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - A. S. wniósł zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla D., dotyczący planowanego przebiegu drogi [...] 7D. Postulował on przesunięcie drogi zajmującej część jego nieruchomości - "jak na załączonym planie". Na rysunku obrazującym przebieg ulicy według projektu planu naniesiono proponowany przebieg drogi wzdłuż granicy terenów leśnych i rowu melioracyjnego oraz przez oczko wodne, a strzałką zaznaczono kierunek postulowanego przesunięcia. Rada miasta W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. odrzuciła zarzut A. S.. W uzasadnieniu uchwały Rada podniosła, że zgodnie z §2 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2000 r. o przystąpieniu do sporządzania zmiany szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla D., jako przedmiot ustaleń planu przyjęto między innymi określenie linii rozgraniczających ulic, placów i dróg publicznych. Ponadto zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gmina ma obowiązek dbałości o ład przestrzenny, ochronę środowiska, gospodarkę terenami oraz układ drogowy. Rada stwierdziła, że droga przeprowadzona w sposób określony w planie, daje możliwość obsługi komunikacyjnej działek położonych po jej obu stronach. Droga [...] 7D w przebiegu określonym w planie przewidywana była również w obowiązującym do końca 2003 r. szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla D. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 813 ze zm.), w planach zagospodarowania przestrzennego należy rezerwować pod przyszłą budowę lub modernizację dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Przekrój ulicy opracowano w oparciu o rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). W tej sytuacji wyznaczenie linii rozgraniczających układu komunikacyjnego jest wypełnieniem obowiązku wynikającego z powołanych aktów prawnych. Rada podniosła, że składający zarzut zaproponował przesunięcie przewidzianej w projekcie planu drogi [...] 7D w kierunku wschodnim. Poprowadzenie drogi we wskazany sposób nie jest możliwe między innymi ze względu na istniejące ukształtowanie terenu. Pas terenu wskazany jako nowy przebieg projektowanej drogi, w znacznej części stanowi teren rowu melioracyjnego z zielenią nabrzeżną. Ponadto po południowej stronie projektowanej ul. [...] - bis, na trasie wskazanego przez składającego zarzut alternatywnego przebiegu projektowanej drogi znajduje się oczko wodne. Rada podkreśliła, iż tereny, przez które, według A. S., ma przebiegać projektowana droga, w znacznej części są terenami leśnymi, znajdującymi się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, utworzonego rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. Ponadto droga poprowadzona zgodnie z sugestiami składającego zarzut nie zapewniłaby obsługi komunikacyjnej wszystkich działek, położonych w tym rejonie. Rada zwróciła uwagę, że droga [...] 7D była uwzględniona przy wydawaniu A. S. pozwolenia na budowę budynku na działce stanowiącej jego własność. Zdaniem Rady miasta W. z podanych przyczyn realizacja drogi w inny sposób, niż określony w projekcie planu nie jest możliwa. Skargę na powyższą uchwałę wniósł A. S. Skarżący zarzucił, iż nieprawidłowości przy rozpatrywaniu zarzutu polegające na nie powiadomieniu go o terminie posiedzenia komisji do spraw zagospodarowania przestrzennego oraz wadliwe zorganizowanie sesji Rady, co spowodowało, że zaskarżona uchwała została podjęta pod jego nieobecność. Ponadto zakwestionował sposób w jaki Rada odczytała proponowany przez niego przebieg drogi [...] 7D i stwierdził, że rozwiązanie przyjęte w projekcie planu jest "mniej korzystne ekonomicznie" od jego propozycji. Rada miasta W. wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie naruszyła prawa. Wskazała, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada obowiązku informowania wnoszących zarzuty do projektu planu o terminie posiedzenia komisji rady. Obowiązek ten dotyczy wyłącznie terminu sesji rady, na której rozpatrywane będą protesty i zarzuty. Skarżący został zawiadomiony o terminie sesji rady. Nie istnieje natomiast możliwość precyzyjnego określenia godziny rozpatrywania poszczególnych zarzutów. Rada miasta W. podkreśliła, że rzeczą skarżącego było precyzyjne określenie stanowiska co do proponowanego przebiegu drogi i w związku z tym odczytanie przedstawionego rysunku w sposób odbiegający od intencji skarżącego nie może być traktowane jako bezprawne działanie Rady. Ponadto zauważyła, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały następuje przy uwzględnieniu okoliczności zaistniałych w dacie podejmowania uchwały a więc późniejsze sprecyzowanie lub uzupełnienie zarzutu nie może mieć wpływu na tę ocenę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), która ma w sprawie zastosowanie na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), gmina, w ramach zadań własnych, ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 2 ustawy). To uprawnienie gminy, określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w art. 1 powołanej ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania prawa własności i w sposób istotny determinuje treść prawa własności w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej muszą być dokonywane nie tylko z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, lecz w sytuacjach konfliktowych poszukiwać kompromisu między interesem wspólnoty samorządowej a indywidualnym interesem właściciela nieruchomości. Ochrona indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości, położonych na obszarze objętych planem następuje, na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest realizowana między innymi poprzez zapewnienie udziału w postępowaniu planistycznym, określonym w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w tym także składania zarzutów do projektu planu (art. 24 ust. 1 ustawy). Stosownie do regulacji art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść zarzut. Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym projektem planu. Ustalenia przyjęte w projekcie planu wskazują na zmianę przeznaczenia nieruchomości z uwagi na przeznaczenie jej w części pod drogę [...] 7D. Przechodząc do rozpatrywania skargi w pierwszym rzędzie należało ustosunkować się do kwestii "sprecyzowania" zarzutu, wniesionego przez skarżącego, w dniu [...] września 2003 r., na rozprawie w dniu 28 stycznia 2005 r., kiedy to skarżący wyjaśnił, iż na skutek pomyłki na rysunku planu załączonym do zarzutu proponowany przez niego przebieg ulicy [...] 7D sięga ulicy [...] - bis. Ponadto skarżący stwierdził, że poprowadzenie drogi [...] 7D jak w projekcie planu spowoduje przecięcie jego działki w połowie, natomiast usytuowanie jej wzdłuż rowu melioracyjnego pozwoliłoby na wykorzystanie gruntów Skarbu Państwa i tylko w niewielkim zakresie wymagałoby zajęcia jego działki. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż skorzystanie przez uprawniony podmiot z możliwości wniesienia zarzutu wytycza ramy postępowania w sprawie. Dotyczy to zarówno postępowania planistycznego jak i sądowego. Należy zwrócić uwagę, że zarówno wójt (burmistrz, prezydent miasta), jak i rada gminy rozpatruje zarzuty wniesione do projektu planu, co należy rozumieć jako zakaz wykraczania poza ich przedmiot. Treść zarzutu, zaproponowane w nim rozwiązania alternatywne nakładają na organy gminy obowiązek zajęcia stanowiska co do kwestionowanych w zarzucie ustaleń projektu planu. Postępowanie przed sądem administracyjnym jest wszczynane skargą na uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, a więc także dotyczy ono tych kwestii, które były przedmiotem zarzutu. Określona w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym procedura planistyczna nakazuje ścisłe przestrzeganie czynności wymienionych w art. 18 ust. 2 i następnych. Oznacza to, że zgłoszenie nowych zarzutów, bo tak w istocie należy rozumieć stanowisko skarżącego przedstawione na rozprawie w dniu 28 stycznia 2005 r., jest możliwe jedynie w terminie otwartym dla zgłoszenia tego środka prawnego. Ewentualne wnoszenie zastrzeżeń (zarzutów) po upływie terminu określonego w art. 24 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie może wywołać skutku w postaci rozpatrzenia ich przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i radę gminy a w konsekwencji przez sąd. W rozpoznawanej sprawie ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały musiała zatem uwzględniać treść zarzutu z dnia [...] września 2003 r. i jego rozpatrzenie przez Radę w takim kształcie w jakim został on wniesiony. Ewentualne błędy skarżącego w sformułowaniu zarzutu nie mogą prowadzić do skutecznego zakwestionowania zaskarżonej uchwały. Podkreślić przy tym należy, że Rada w sposób wyczerpujący wyjaśniła z jakich przyczyn proponowane przez skarżącego rozwiązanie nie może być uwzględnione. Należy zgodzić się z Radą, że postulowany przez skarżącego w zarzucie przebieg drogi nie uwzględnia istniejącego ukształtowania terenu, które wyłącza możliwość poprowadzenia drogi [...] 7D zgodnie z oczekiwaniami skarżącego. W ocenie Sądu nieuzasadniony jest zarzut naruszenia procedury planistycznej. Przede wszystkim stwierdzić należy, że żaden przepis prawa nie nakłada na organy gminy obowiązku powiadamiania wnoszących zarzuty lub protesty o terminie posiedzenia komisji rady, która opiniuje projekty uchwał w sprawie rozpatrzenia zarzutów i protestów. Zauważyć natomiast należy, że skarżący, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym został powiadomiony w dniu [...] sierpnia 2003 r. o terminie sesji Rady. Ponadto Prezydent W. dokonał także stosownych ogłoszeń. Natomiast organy gminy nie są obowiązane ani też nie są w stanie w sposób precyzyjny określić dokładnej pory realizacji poszczególnych punktów porządku dziennego. W związku z tym nietrafnie skarżący zarzuca, że na skutek wadliwej organizacji sesji Rady jego zarzut został rozpatrzony w tym czasie, gdy opuścił salę obrad na dwie godziny. Podnieść przy tym należy, że sesja Rady przebiegała zgodnie z ustalonym i przyjętym porządkiem obrad. Z treści skargi i wypowiedzi skarżącego na rozprawie w dniu 28 stycznia 2005 r. wynika, że upatruje on naruszenia jego interesu prawnego w ograniczenie mu możliwości korzystania z nieruchomości poprzez jej podział. W związku z tym stwierdzić należy, iż z reguły ustalenia projektu planu naruszają interes prawny określonej grupy osób. Naruszenie tego interesu, jak zostało to wyżej podniesione, jest przesłanką dopuszczalności wniesienia zarzutu. Jednak nie każde naruszenie interesu prawnego prowadzi do uwzględnienia zgłoszonego zarzutu. Obowiązek taki istnieje tylko wtedy, gdy owo naruszenie wiąże się z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. W ocenie Sądu Rada, ustalając przebieg drogi [...] 7D nie naruszyła obowiązującego porządku prawnego. Rada, jak wynika z treści uchwały rozważył inne, w tym zaproponowaną przez skarżącego, możliwości usytuowania drogi [...] 7D a uzasadniając przyjęte rozwiązanie planistyczne wyjaśniła swój wybór. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że projektowana droga podzieli jego nieruchomość i zmniejszy jej powierzchnię. Jest to oczywisty skutek urządzenia nowej drogi. Podkreślenia jednak wymaga, że obecnie istniejące działki są działkami łanowymi (długie i wąskie) i mają w przyszłości ulec podziałowi. W związku z tym zapewnienie ich prawidłowej obsługi komunikacyjnej wymaga urządzenia nowej drogi. Przyjęte w projekcie planu rozwiązanie jest najbardziej korzystne, gdyż zaproponowany sposób przeprowadzenia drogi pozwala na racjonalne zagospodarowanie powstałych w wyniku podziału działek a ponadto uwzględnia istniejące w obowiązującym poprzednio miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu. Osobiste plany skarżącego, który nie jest zainteresowany urządzeniem drogi w miejscu wskazanym w projekcie planu nie mogą determinować działań gminy, której obowiązkiem jest zaspokajanie, w miarę istniejących możliwości, potrzeb wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.