IV SA/Wa 83/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi H. D., T. D., G. D. i B. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących H. D., T. D., G. D. i B. G. kwotę 474 (słownie: czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2010 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 201 Or. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość ziemska stanowiąca zespół dworsko-parkowy majątku G. obejmujący działki [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.). W uzasadnieniu wskazał, że H. D., G. D., T. D. i B. G. wystąpiły do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska stanowiąca zespół dworsko-parkowy majątku G. obejmujący działki [...], nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. umorzył postępowanie w tej sprawie w powołaniu na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. (sygn. akt P 107/08). Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył pełnomocnik wnioskodawczyń. Rozpatrując to odwołanie Minister zważył jak poniżej. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej podlegały przejęciu nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że nieruchomość spełniała powyższe wymogi przechodziła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu tj. z dniem 13 września 1944r. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm. - dalej w skrócie jako: rozporządzenie) w § 5 i 6 ustanawiało administracyjny tryb rozstrzygania sporów o to czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zgodnie z § 5 rozporządzenia strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organem właściwym do orzekania w tego rodzaju sprawach były wojewódzkie urzędy ziemskie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poddając w wątpliwość zgodność § 5 rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 1 marca 2010 r. (sygn. akt P 107/08) umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego, jakim jest powoływane rozporządzenie . Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczącego § 5 ust. 1 rozporządzenia, ww. postanowieniem umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej tego aktu normatywnego (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08). W uzasadnieniu postanowienia Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy przepisów rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., praktyki organów administracji i orzecznictwa sądowego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, wyczerpał swą moc prawną wraz z przejęciem określonych w nim nieruchomości i nie mógł być później stosowany. Ponadto wskazał, iż mimo, że ani dekret, ani rozporządzenie nie zostały nigdy formalnie uchylone to prawodawca określił zakres czasowy obowiązywania tego rozporządzenia w sposób dorozumiany: mogło ono obowiązywać wyłącznie w celu wykonania dekretu, a zatem również wyłącznie w czasie, w którym była przeprowadzona reforma rolna. Trybunał Konstytucyjny stwierdził nadto, że cezurę dla reformy rolnej stanowi rok 1958, kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71). Z datą wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 5 kwietnia 1958 r., bezprzedmiotowe stały się postępowania administracyjne w trybie § 5 rozporządzenia, mające na celu stwierdzenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej. Biorąc to pod uwagę, § 5 rozporządzenia nie może być obecnie dla organów administracji publicznej podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu o reformie rolnej. W aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach przeprowadzonej reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 K.p.c. Przepis § 5 rozporządzenia jako nie mający mocy obowiązującej nie stanowi szczególnej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 K.p.c. Skoro Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie ma obowiązującego przepisu prawa, na podstawie którego można by rozstrzygnąć wniesione żądanie, tak wszczęte postępowanie należy uznać za bezprzedmiotowe, a postępowanie umorzyć. Odnosząc się do argumentów skarżących organ stwierdził, że orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji. Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału powoduje, że zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej zobowiązane są do ich respektowania. W doktrynie panuje niejednolite stanowisko co do mocy powszechnie obowiązującej postanowień Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie jednak do art. 190 ust. 1 Konstytucji ustawodawca posługuje się zwrotem "orzeczenia sądowe". Tym samym każde orzeczenie, bez względu na formę procesową należy objąć tym pojęciem. Z powyższego wynika, że sądy ( w tym i administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą także postanowień. Nawet gdyby przyjąć założenie, że wykładnia przepisów rozporządzenia dokonana przez Trybunał w postanowieniu z dnia 1 marca 201 Or. w przeciwieństwie do wyroków tegoż sądu - nie ma mocy powszechnie obowiązującej, to z uwagi na charakter, treść i argumentację tamże przedstawioną, wykładnia ta powinna być uwzględniania w praktyce orzeczniczej sądów i organów. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosły H. D., G. D., T. D. i B. G. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 190 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 39 ust. 1 pkt 3 oraz art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym, polegające na przyjęciu, iż postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. umarzające postępowanie w sprawie zgodności z Konstytucją § 5 rozporządzenia ma moc powszechnie obowiązującą i wiąże organy administracji publicznej, podczas gdy moc powszechnie obowiązującą mają wyłącznie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego podlegające publikacji w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim, a postanowienie o umorzeniu nie podlega takiej publikacji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że uzasadnienie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 201 Or. nie jest wiążące ani dla organów, ani dla sądów administracyjnych. Należy je traktować jako jedynie interpretację określonych przepisów. Wiążący charakter orzeczenia (moc powszechnie obowiązująca) o niekonstytucyjności odnosi się do samej jego sentencji, nie można natomiast takiej mocy przypisać wywodom uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 105 K.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do uwzględnienia skargi i wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W myśl powołanego wyżej przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest uznanie przez organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. W niniejszej zaś sprawie Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość ziemska stanowiąca zespół dworsko-parkowy majątku G. obejmujący działki [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Uznał, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że określona nieruchomość nie podpada pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w drodze postępowania administracyjnego. Zdaniem organów sprawy takie winny być rozpoznawane przez sądy powszechne. Organ I instancji, a w ślad za nim Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stając na takim stanowisko wzięły pod uwagę postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. (sygn. akt P 107/08), argumentując jak wskazano w stanie sprawy. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem w istocie do oceny, jaka droga - postępowania przed sądem powszechnym czy przed organami administracyjnymi jest właściwa do rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Kwestia ta była już wielokrotnie przedmiotem rozważań przez sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów dnia 5 czerwca 2006 r. podjął uchwałę (sygn. akt I OPS 2/06), w której stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). Tym nie mniej postanowieniem z 5 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w tożsamej rodzajowo sprawie, wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w zakresie, w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) przekazano do kompetencji organu administracji publicznej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP?". Postanowieniem z 1 marca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu jednak Trybunał wskazał, iż ww. rozporządzenie nie może być obecnie stosowane przez organy administracji publicznej, a w szczególności nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej. W efekcie powyższego postanowieniem z 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie reformy rolnej, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości - "czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 z późn. zm.)?". Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż po wydaniu postanowienia przez Trybunał Konstytucyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając moc wiążącą orzeczenia Trybunału z 1 marca 2010 r. w kilku sprawach stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w sprawach, w których orzekano na podstawie ww. przepisu rozporządzenia, przyjmując, iż zostały one wydane bez podstawy prawnej. Uznanie, iż § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. utracił moc obowiązującą z chwilą zakończenia reformy rolnej mogłoby skłaniać do odstąpienia od stanowiska sformułowanego w uchwale NSA z 5 czerwca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10), podjął uchwałę, w której stwierdził, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny nie posiadał przy tym kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. Oznacza to, że pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w swojej uchwale przeprowadził szczegółową analizę zagadnienia mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. dochodząc do wniosku, że dekret z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - jako że nigdy nie został derogowany przez prawodawcę - nie utracił mocy obowiązującej i stanowi w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym również § 5 rozporządzenia nie utracił mocy obowiązującej. Nie można też mówić o jego "skonsumowaniu" z chwilą przejścia na rzecz Państwa nieruchomości podlegających reformie rolnej. Prawodawca dostrzegał bowiem, że wejście w życie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej będzie generowało spory w indywidualnych sprawach wynikające z wątpliwości co do tego, czy konkretna nieruchomość posiadała w dniu wejścia w życie dekretu cechy określone w powyższym przepisie dekretu. Oczywiste jest więc, że analizowany przepis rozporządzenia wyrażał normy generalne i abstrakcyjne, które miały być stosowane w przyszłości, jako procedura rozstrzygania tego typu sporów. Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest w dalszym ciągu stosowany w praktyce organów władzy publicznej jako podstawa kompetencji do rozstrzygania o podpadaniu konkretnej nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W obecnych realiach ustrojowych funkcje wojewódzkich urzędów ziemskich wykonują organy administracji rządowej (wojewodowie). Decyzje tych organów podlegają natomiast kontroli sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł nadto, iż nie można przyjąć, że rozstrzyganie sporów dotyczących przeprowadzenia reformy rolnej w drodze administracyjnej zakończyła ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Zgodnie z art. 187 § 2 ustawy P.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Z kolei art. 269 tej ustawy określa tryb postępowania w sytuacji, gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów. Z art. 269 § 1 ustawy P.p.s.a. wynika tzw. ogólna moc wiążąca wskazanej uchwały. Wspomniana ogólna moc wiążąca uchwały wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym, niż przy zastosowaniu reguł wynikających z tej normy (tj. przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). Mając zatem na uwadze dyspozycję art. 269 § 1 ustawy P.p.s.a sąd obecnie rozpoznając tego rodzaju sprawę w pierwszej kolejności winien był odpowiedzieć na pytanie, czy podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale. Jeśliby uznał tezę tej uchwały za odbiegającą od jego poglądu, miałby obowiązek przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi NSA. Sąd w obecnym składzie stwierdza jednak, że przywołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10) formułuje przekonywująca tezę, co do której skład orzekający nie wywodzi żadnych wątpliwości. Z tego powodu jest nią związany i przyjmuje pogląd tamże wyrażony za wiążący. W takiej sytuacji nie może ostać się stanowisko organów obydwu instancji opierające się na tezie, iż właściwą drogą orzekania w sprawach podpadania lub nie podpadania nieruchomości pod regulacje dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest droga przed sądem powszechnym, a w konsekwencji prowadzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe. Z tego względu zaskarżona decyzja musiała zostać uchylona, jak również decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. co oznacza, że obecnie organ I instancji winien rozpatrzeć na nowo wniosek o stwierdzenie, że nieruchomość ziemska stanowiąca zespół dworsko-parkowy majątku G. obejmujący działki [...],nie podlegała przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.