IV SA/Wa 830/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Zakładu Usług [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisku ( Dz. U. z 2013 r., poz. 135) w związku z § 2 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz.U. z 2010 r., poz. 1397), po rozpatrzeniu odwołania Zakładu U. Spółka z o.o. z siedzibą w W., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn." Produkcja biopaliw i paliw alternatywnych na działce nr ew. [...], obręb D., gmina [...] i na działce o nr [...], obręb K. gmina [...]" i jednocześnie umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zaskarżoną decyzją Burmistrz Miasta i Gminy [...] ponownie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora mając na względzie zasadę przezorności i prewencji w celu zabezpieczenia środowiska przyrodniczego oraz mieszkańców sołectwa K., gm. [...] i [...] gm. [...] przed ewentualnymi negatywnym wpływem przedsięwzięcia. Zdaniem Burmistrza realizacja inwestycji przyczyni się do wzmożonego hałasu spowodowanego ruchem pojazdów ciężarowych, zaś według badań Zarządu Dróg Powiatowych w P. droga, po której będą poruszać się pojazdy, nie jest przystosowana do takiego ruchu. Zachodzą obawy, że inwestycja wpłynie negatywnie na obsadzone wzdłuż tej drogi dwa rzędy topól kanadyjskich, tworzące aleję stanowiącą pomnik przyrody. W raporcie nie odniesiono się do oddziaływania inwestycji na wody podziemne ze studni głębinowej na terenie Ośrodka [...] we wsi K., jak również do pasieki pszczelej zlokalizowanej w m. K. i N.. W odwołaniu Zakład U. Spółka z o.o. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 6, 7, 8, 11, 12, 35, 77 § 1, 80, 106 , 107 § 3 k.p.a. i art. 71 ust. 1 i 2, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 1 – 3, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret pierwszy i drugi, art. 131 ustawy z dnia 3 października 2008 r. ( Dz. U. z 2013 r. poz. 1235), art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r, o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ odwoławczy podał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrokiem z dnia 25 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 525/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji i stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Sądu. Kolegium rozpatrując ponownie sprawę, wskazało, że będąc stosownie do art. 153 p.p.s.a. związany ustaleniami wydanego w tej sprawie wyroku WSA w Warszawie, przeprowadziło postępowanie dowodowe we wskazanym przez Sąd zakresie i dokonało oceny zgromadzonego w sprawie. Po ponownym przeanalizowania całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa, co skutkuje koniecznością jej uchylenia oraz umorzeniem postępowania I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że planowane przedsięwzięcie organ I instancji zakwalifikował do przedsięwzięć wymienionych w art. 59 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r., tj. mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zostały wyszczególnione w § 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji uznał, że inwestycja stanowi rodzaj przedsięwzięcia, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 41 w zw. z § 3 ust.1 pkt 44 i 80 rozporządzenia. Takiej kwalifikacji dokonały również organy uzgadniające: Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska i Państwowy Inspektor Sanitarny. Organ odwoławczy podkreślając, że nie jest związany dokonaną kategoryzacją prawną inwestycji, wskazał, iż w oparciu o materiał dowodowy sprawy powziął wątpliwości co do zakwalifikowania planowanej inwestycji przez organ I instancji. Inwestycja ta w punkcie I raportu została przedstawiona jako przedsięwzięcie polegające na budowie instalacji do produkcji biopaliw, tj. biodiesel i pellet z biomasy, " paliw alternatywnych" z odpadów innych niż niebezpieczne oraz odpadów niebezpiecznych. W raporcie przedstawiono klasyfikację prawną przedsięwzięcia odnosząc ją do aktów normatywnych przywołanych na wstępie tej opinii. W odniesieniu do pierwszego z rozporządzeń Instalacje do produkcji biopaliw zaklasyfikowano jako instalacje do produkcji paliw z produktów roślinnych a instalacje do produkcji paliw alternatywnych jako instalacje związane z odzyskiem odpadów. Na gruncie rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości uznano, że przedmiotowe instalacje nie podlegają wymogom uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Kolegium podkreśliło, że poprawność kwalifikacji przedsięwzięcia jest sprawą kluczową, gdyż rzutuje na poprawność opracowania wymaganego w postępowaniu administracyjnym służącym wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego w oparciu o art. 75 § 1, art. 84 § 1 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. dopuściło dowód z opinii z zakresu ochrony przyrody i środowiska w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia ma środowisko w świetle dokumentacji zgromadzonej w aktach niniejszej sprawy. Opinia biegłego potwierdziła niewłaściwość kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia przez organ I instancji w części dotyczącej instalacji do produkcji biodiesla. Z pkt II. 2 raportu wynika, że produkcja biodiesla przebiega w dwóch fazach: wytłaczania oleju z nasion oraz wytwarzania biodiesla. Instalacje , w której taki proces przebiega należy w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. kwalifikować jako wymienione w § 2 ust.1 pkt 1a – instalacje do wyrobu substancji przy zastosowaniu procesów chemicznych służące do wytwarzania podstawowych produktów lub półproduktów chemii organiczne. Natomiast w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. instalację do produkcji biodiesla kwalifikować należy jako instalacja w przemyśle chemicznym do wytwarzania, przy zastosowaniu procesów chemicznych lub biologicznych – organicznych substancji chemicznych, pochodnych węglowodorów, zawierających tlen, takich jak: alkohole, aldehydy, ketony, kwasy karboksylowe, estry, sole kwasów karboksylowych, etery, nadtlenki, żywice epoksydowe ( załącznik do rozporządzenia pkt 4 ppkt 1 lit.b). Z opinii biegłego wynika, iż z uwagi na ww. istotną cechę instalacji do produkcji biodiesla wymagany dla takiej instalacji raport musi zawierać ocenę zgodności z wymaganiami " najlepszych dostępnych technik". Wymagania takie przedstawione są w odpowiednich dokumentach referencyjnych omawiających sposoby prowadzenia procesów i operacji jednostkowych a dla przedmiotowej instancji są nimi: Dokument referencyjny dla wielkotonażowych chemikaliów organicznych, Dokument referencyjny dotyczący sposobów ścieków i gazów odlotowych w przemyśle chemicznym, Dokument referencyjny dotyczący emisji z operacji magazynowania substancji. Zdaniem Kolegium takie wnioski wynikające z opinii biegłego w sposób jednoznaczny wskazują, że w tej sprawie winno zostać ponownie przeprowadzone szczegółowe postępowanie przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jednak dla innego rodzaju inwestycji, niż dotychczas. Właściwa kwalifikacja prawna inwestycji może również skutkować koniecznością uzyskania przez inwestora pozwolenia zintegrowanego. Prawidłowa kwalifikacja prawnego planowanego przedsięwzięcia nie powinna ograniczać się do powielenia kwalifikacji wskazanej przez inwestora, lecz do samodzielnej oceny organu I instancji w tym zakresie. Odnośnie zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że co do zasady zasługują one na uwzględnienie, jednak w sytuacji gdy postępowanie od samego początku było wadliwe, odnoszenie się do poszczególnych kwestii wydaje się bezprzedmiotowym. W konstatacji Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta i Gminy D. narusza art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., dlatego należało ją uchylić i umorzyć postępowanie w pierwszej instancji w całości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zakład U. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie art. 8 i 10 § 1 k.p.a. – przed wydaniem decyzji organ II Instancji nie umożliwił stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nieuprawnione umorzenie postepowania I instancji, które de facto powoduje pozostawienie sprawy be rozpoznania, co stanowi rażące naruszenie prawa w szczególności art. 7, 8 i 9 k.p.a. Można by uznać, że wniosek Z. złożony w dniu [...] lipca 2013 r. nie wywołał skutków prawnych. Zgodnie z orzecznictwem podana w raporcie kwalifikacja prawna inwestycji nie jest wiążąca dla organów, a ewentualne braki w raporcie powinny być uzupełnione w ramach wezwania. Dlatego zła kwalifikacja prawna części inwestycji nie może być podstawą umorzenia. Skarżący zarzucił nieuzasadnione podważenie postanowień i decyzji kilku organów ochrony środowiska, Burmistrza, RDOŚ i PIS na podstawie skróconej opinii biegłego, który dokonał prawnej kwalifikacji przedsięwzięcia nie będąc specjalistą w zakresie prawa, co jest naruszeniem art. 107 § 3. Kwalifikacja prawna przedsięwzięcia była weryfikowana przez kilka organów i nie została zakwestionowana w trakcie postępowania. Uchylenie tej klasyfikacji wymaga obszernego uzasadnienia, w szczególności w zakresie zakwestionowanych dowodów w postaci opinii RDOŚ. Takiego uzasadnienia brakuje zarówno w orzeczeniu organu, jak i opinii biegłego. Zdaniem skarżącego błędna kwalifikacja jednej z części inwestycji nie zmienia trybu rozpatrywania sprawy, a taką okoliczność organ podniósł umarzając postępowanie. Charakter procesu produkcji paliwa z produktów roślinnych został prawidłowo opisany w aktach sprawy, tj. w raporcie, nie można więc stwierdzić, że przedłożona dokumentacja niewłaściwie opisywała ten proces. Oparcie orzeczenia na opinii prawnej biegłego nie będącego prawnikiem w zakresie kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia jest niedopuszczalne. Zdaniem skarżącego posiadanie pozwolenia zintegrowanego, będące również przedmiotem opinii – o ile jest wymagane- zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska konieczne jest na etapie oddawania do użytkowania nowo zbudowanego obiektu budowlanego, podnoszenie tej kwestii na tym etapie jest bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływana jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego o opinię biegłego z zakresu ochrony przyrody i środowiska w zakresie oddziaływania na środowisko w świetle znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w tym raportu z dnia [...] maja 2013 r. sporządzonego przez A. K., wydając w dniu [...] grudnia 2015 r. postanowienie na podstawie art. 75 § 1 i 84 § 1 k.p.a. Z analizy treści tego postanowienia wynika, że nie został w ogóle przez organ ustalony przedmiot i zakres opinii biegłego. Tymczasem w postanowieniu o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego organ powinien szczegółowo i precyzyjnie określić zakres i przedmiot opinii, a to oznacza, że nie zostało wskazane jakie zagadnienia miały być przedmiotem opinii biegłego. W aktach sprawy znajduje się opinia z dnia [...] grudnia 2015 r., z której nie wynika, że sporządzający ją J. R. posiada wiadomości specjalne w zakresie wskazanym w postanowieniu Kolegium. Opinia ta powinna mieć walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., która jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to organ administracji bowiem ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, tj. motywy, które pozwalają dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie, a nie rozstrzygnięcia sprawy za organ, to organ winien znać szczegółowe motywy przyjęcia danego orzeczenia. Biegły musi wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Przy ocenie opinii biegłego organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania przeprowadzonego w uzasadnieniu opinii ( por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1656/96, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1999/00, wyrok NSA z dnia 1 luty 2007 r., sygn. akt II OSK 1445/06; dostępne w CBOSA). Zauważyć również trzeba, iż w orzecznictwie stwierdza się wprost, że opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swej ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ - nie zaś biegły - prowadzi postępowanie ( por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1978/00, LEX nr 81669). Na tle powyższego stwierdzić należy, że organ wydający zaskarżoną decyzję naruszył zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., głównie co do przeprowadzenia, oceny i wykorzystania dowodów, w tym przede wszystkim opinii biegłego, jak również przepisy regulujące tę sferę postępowania, a w szczególności art. 75, 77, 80 i 84 § 1, a także art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ rozpoznając ponownie sprawę w postanowieniu o dopuszczeniu dowodu z biegłego określi szczegółowo i precyzyjnie zakres i przedmiot opinii. Zgodzić się należy ze skarżącym, że w sytuacji gdyby istotnie doszło do błędnego zakwalifikowania jednej z części inwestycji, to nie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania przed organem I instancji, tym samym do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdzając tego rodzaju wady, powinien zastosować prawidłowo art. 138 § 2 k.p.a. Organ rozpoznając ponownie sprawę w postanowieniu o dopuszczeniu dowodu z biegłego określi szczegółowo i precyzyjnie zakres i przedmiot opinii, następnie wnikliwie oceni cały materiał dowodowy sprawy, w wyniku której wyda właściwe w sprawie rozstrzygnięcie. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.