IV SA/Wa 831/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2010 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2009 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynków magazynowego i socjalnego usytuowanych w siedlisku rolnym na działce nr ew. [...] we wsi R., na funkcję usługową – zakład poligraficzny z zapleczem socjalno – biurowym. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Po rozpatrzeniu wniosku E. i K. K. Wójt Gminy R. ustalił warunki zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożyła B. K. Rozpatrując sprawę po wniesieniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że istotą postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie czy realizacja planowanej inwestycji budowlanej jest na danym terenie możliwa, przez co należy rozumieć zgodność planowanego zamierzenia z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz zgodność z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W § 2 pkt 2 i 3 w/w rozporządzenia podana jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust.1 w/w rozporządzenia organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m) i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Aby ustalić warunki zabudowy należy ustalić istnienie chociaż jednego budynku odpowiadającego planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przyjęta przez ustawodawcę zasada kontynuacji winna być rozumiana szeroko i nie może być traktowana jako zasada opierająca się na bezwzględnym "podobieństwie" w zakresie funkcji i charakterystyki do istniejącej zabudowy. W niniejszej sprawie organ wskazał, że działka nr ew. [...] o powierzchni 3,1 ha zabudowana jest budową zagrodową: budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi (w tym magazyn i budynek socjalny). Nieruchomość ma dostęp (z urządzonymi zjazdami) do ulicy [...] (będącej w użytkowaniu Gminy R.) oraz do drogi "bez nazwy" (również będącej w użytkowaniu Gminy R. – na mapach błędnie określanej jako ul. [...]). W obszarze analizowanym tj. w odległości 240 m od granic wyznaczonej części działki inwestorów znajdują się liczne działki zabudowane budową mieszkaniową (nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] we wsi R. oraz nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] we wsi N.), zagrodową (dz. nr ew. [...]) oraz usługową (R.: auto – usługi dz. nr ew. [...], zakład poligraficzny, drukarnia – dz. nr ew. [...], hotele dz. nr ew. [...] i [...], stacja auto – gaz – dz. nr ew. [...] oraz inne usługi bytowe wbudowane w budynki mieszkalne). Co prawda granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości mniejszej niż wynika to z § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia, wadliwość ta z uwagi na zachowaną kontynuację funkcji i fakt występowania w obszarze analizowanym zakładu poligraficznego, drukarni oraz usług motoryzacyjnych nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów procesowych wskazała, że zmiana przeznaczenia obiektu budowlanego stanowi obejście przepisów prawa i treści zawartych w studium i projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca nie ma pewności czy realizacja inwestycji nie będzie miała skutków w postaci stref oddziaływania wchodzących na jej własność. Brak merytorycznych odpowiedzi w decyzji na kierowane do organów pytania, skarżąca uznaje jako ograniczenie jej uprawnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wymienionej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w takim właśnie zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa i to zarówno materialnego, jak i procesowego. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust.1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust 1 pkt 5). Art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy określa tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa". Tak więc organ ustalając warunki zabudowy prawidłowo przeanalizował dotychczasową zabudowę i w decyzji o warunkach zabudowy nawiązał do niej w zakresie funkcji zabudowy. Wskazał, że W obszarze analizowanym tj. w odległości 240 m od granic wyznaczonej części działki inwestorów znajdują się liczne działki zabudowane budową mieszkaniową (nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] we wsi R. oraz nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] we wsi N.), zagrodową (dz. nr ew. [...]) oraz usługową (Raszyn: auto – usługi dz. nr ew. [...], zakład poligraficzny, drukarnia – dz. nr ew. [...], hotele dz. nr ew. [...] i [...], stacja auto – gaz – dz. nr ew. [...] oraz inne usługi bytowe wbudowane w budynki mieszkalne). Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich prawidłowo stanowiła dla organów orzekających w sprawie, punkt wyjścia do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na danym terenie. Orzecznictwo sądowo - administracyjne wypowiada się w sposób jasny, iż pojęcia działka sąsiednia nie można sprowadzać do pojęcia działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, winno być ono utożsamiane z najbliższym sąsiedztwem, sąsiedztwem urbanistycznym (tak NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, publ. w LEX nr 322329). Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, co też miało miejsce w sprawie niniejszej dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynków. Wniesienie odwołania od decyzji organu administracji publicznej pierwszej instancji powoduje, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozstrzygniętą decyzją pierwszoinstancyjną. Oznacza to, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania i zarzuty strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W toku postępowania odwoławczego, organ je prowadzący powinien - jak nakazuje art. 77 § 1 kpa - dokonać oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i mając na względzie wskazania wynikające z art. 7 kpa - rozstrzygnąć sprawę w sposób podany w art. 138 § 1 lub § 2 kpa. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie B. K. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2009 r. zastosowało się do obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 kpa, tj. rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jaki znajdował się w aktach sprawy w dacie podejmowania przez Kolegium decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).