IV SA/Wa 839/16

Dnia 23 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi S. W. na czynność Prezydenta [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: odrzucić skargę. S. W. (dalej zwany "skarżącym") wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Prezydenta [...] z zakresu administracji publicznej w przedmiocie odmowy ustalenia oraz przyznania odszkodowania za nieruchomość powołując się na art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w której wniósł o uznania prawa do ustalenia oraz przyznania odszkodowania za nieruchomości położone w Warszawie stosownie do art. 146 § 2 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. W niniejszej sprawie skarżący zaskarżył czynność Prezydenta [...] polegającą na odmowie ustalenia oraz przyznania odszkodowania za nieruchomość oraz wniósł o uznanie jego uprawnienia do ustalenia i przyznania odszkodowania za nieruchomość zgodnie z art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej zwanej "P.p.s.a.". W pierwszej kolejności należało zatem ustalić, czy zaskarżone działanie organu można zakwalifikować jako przejaw działalności administracji publicznej określony w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., i czy sprawa ta podlega kontroli sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: ˗ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postpowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się m.in. jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006 nr 2, s. 18–19). Zatem dany akt lub czynność powinien ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone w prawie lub ich odmawiać. W postępowaniu administracyjnym o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość, która z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, przeszła z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.; dalej zwanej "u.g.n."), obowiązkiem podmiotu publicznoprawnego jest zapłata odszkodowania za nabyty w ten sposób grunt, ustalonego w drodze decyzji administracyjnej. Odjęcie bowiem praw do działek wydzielanych pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi rodzaj wywłaszczenia, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a więc odszkodowanie za te działki stanowi konstytucyjny warunek dopuszczalności takiego wywłaszczenia i nie może być interpretowane dowolnie. Organem właściwym do rozpoznania zażalenia na bezczynność jednostki samorządu terytorialnego w sprawie ustalenia odszkodowania, na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., jest samorządowe kolegium odwoławcze (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2007 r., I OW 84/06, LEX nr 344123). W oparciu o powyższe należało stwierdzić, że zaskarżone działanie organu nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Mianowicie, odmowa ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez organ nieruchomości skarżącego, stanowi formę władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, której adresatem jest jednostka. Tego rodzaju akt powinien przybrać formę decyzji administracyjnej. Sąd stwierdza, że w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Brak jest zatem w opisanym stanie faktycznym podstaw do merytorycznego rozpoznawania w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 146 § 2 P.p.s.a. złożonej skargi i stwierdzenia bezskuteczności czynności polegającej na odmowie ustalenia oraz przyznania odszkodowania za nieruchomość. W rozpatrywanej sprawie skarżącemu przysługuje bowiem prawo do wniesienia skargi na bezczynność organu stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, a zatem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna.