IV SA/Wa 843/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2006 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2006r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na kompleksowej wieloetapowej przebudowie i rozbudowie istniejącego zakładu gospodarki odpadami firmy R. Spółki z o.o. (obecnie R. Spółka z o.o.) w W. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: decyzją z dnia [...] maja 2004r. Prezydent W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na kompleksowej wieloetapowej przebudowie i rozbudowie istniejącego zakładu gospodarki odpadami firmy R. Spółka z o.o. w W. Dnia 6 maja 2005r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek pełnomocnika mieszkańców rejonu A. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2004r. na podstawie art.11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r., nr 129, poz. 902 z późn. zm.), zwanej dalej "Poś", zarzucając decyzji, iż narusza art. 6 ust. 2, art. 32, art. 97 i art. 98 Poś, art. 53 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 27 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. nr 62, poz. 628 z późn. zm.) oraz art. 54 ust.1 pkt 1 i 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz.1229 z późn. zm.). Decyzją z dnia [...] października 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004r. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 11 Poś decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Na gruncie postanowień art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. należy przyjąć, iż w przepisie tym ustawodawca miał na celu poszerzenie katalogu podstaw pozwalających na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te w sposób precyzyjny powinny być określone w konkretnym przepisie prawa materialnego określającym wadę nieważności z mocy prawa. Przy ustalaniu, jakie wady będą mogły stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na jej sprzeczność z przepisami o ochronie środowiska, winna być zachowana proporcjonalność pomiędzy dobrem chronionym, jakim jest środowisko, a skutkami prawnymi, jak i faktycznymi, jakie może wywołać stwierdzenie nieważności konkretnej decyzji. W ocenie SKO w decyzji z dnia [...] maja 2004r. nie sposób dopatrzeć się naruszeń, które miałyby prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Decyzja ta została wydana w zgodzie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po uzyskaniu wymaganych prawem uzgodnień i po wypełnieniu przez organ nałożonych ustawą obowiązków informacyjnych. W dniu 8 listopada 2006r. pełnomocnik K. G., M. P., A. Ż., M. Z., M. F., M. F., J. O. i J. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc naruszenie przez Prezydenta W. przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez zastosowanie w sprawie przepisów o ustalaniu warunków zabudowy w miejsce przepisów o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozpatrzywszy sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] października 2006 r., uznając zarzut podniesiony przez wnioskodawców za niezasadny. Odnosząc się do niego, SKO wskazało, iż przedmiotem decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004r. była rozbudowa już istniejącego zakładu gospodarki odpadami o charakterze komercyjnym, a nie publicznym. Art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 13 maja 2007r. M. P. skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, iż SKO błędnie wyłożyło pojęcie "publiczne urządzenia" użyte w art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako urządzenia należące do zakładów publicznych, tj. państwowych albo samorządowych. Termin ten należy bowiem odnosić do urządzeń wykorzystywanych przez ogół ludności w przeciwieństwie do urządzeń wykorzystywanych wyłącznie przez właściciela na swoje prywatne potrzeby. Za tak rozumianą definicją przemawia także analiza zasad działania składowisk odpadów pozostających w zarządzie (stanowiących własność) samorządów terytorialnych. Również one zezwalają na korzystanie z obiektów i urządzeń za stosowną odpłatnością, czym realizują "komercyjny" charakter przedsięwzięcia. W konsekwencji uznać należy, iż lokalizacja inwestycji winna nastąpić w trybie przepisów o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie zaś o ustaleniu warunków zabudowy. Powyższe stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2004 r. Ponadto w ocenie skarżącej, SKO nie odniosło się do jednego z zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącego naruszenia w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy art. 57 ust. 1 Poś. Zgodnie z tym przepisem, dla przedsięwzięć bezwzględnie wymagających sporządzenia raportu, określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 Poś, organem właściwym do dokonania uzgodnienia przed wydaniem decyzji jest państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Tymczasem w niniejszej sprawie uzgodnień dokonano jedynie z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym. Powyższe stanowi rażące naruszenie prawa, co pociąga za sobą nieważność decyzji z dnia [...] maja 2004r. z mocy art. 11 Poś. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2007r. sygn. akt IVSA/Wa 1127/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd stwierdził, że ustalenie zakresu pojęcia "inwestycja celu publicznego" mogło powodować w pierwszych latach obowiązywania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nawet i obecnie, rozbieżności interpretacyjne. W tej sytuacji w ocenie Sądu, założywszy nawet prawidłowość zaprezentowanej przez skarżącą wykładni użytego w art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcia "publiczne urządzenia", stwierdzić należy, iż orzekającemu w sprawie ustalenia warunków zabudowy Prezydentowi W. nie sposób postawić zarzutu orzeczenia w sposób oczywiście sprzeczny z jasnobrzmiącym przepisem prawa. Jeśliby zatem nawet przyjąć, iż rację ma skarżąca, to organowi, który wydał decyzję z dnia [...] maja 2004r., można by było poczynić co najwyżej zarzut naruszenia prawa, który można było podnosić w postępowaniu zwyczajnym poprzez wniesienie odwołania od tej decyzji. Naruszenia tego nie można jednak uznać za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd podkreślił ponadto, że wprawdzie Kolegium nie odniosło się do zarzutu dokonania uzgodnień przez niewłaściwy organ, ale nie jest to uchybienie dyskwalifikujące zaskarżoną decyzję w sytuacji, w której zarzut ten jest niesłuszny. Przedsięwzięcie będące przedmiotem decyzji z dnia [...] maja 2004r. było przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Poś, stąd zgodnie z art. 57 ust. 1 Poś właściwym do jego uzgodnienia był państwowy powiatowy inspektor sanitarny, nie zaś państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Odnosząc się do zarzutu niewykonania przez organ przepisanych prawem obowiązków informacyjnych, Sąd wskazał, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiadomił o jego wszczęciu społeczeństwo poprzez zamieszczenie stosownych ogłoszeń w siedzibie urzędu, na jego stronie internetowej oraz w prasie. Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżącej, że znajdujące się w aktach sprawy same pisemne polecenia dokonania stosownych ogłoszeń nie mogą stanowić dowodu ich rzeczywistego dokonania. W ocenie Sądu logicznym następstwem skierowania poleceń do odpowiednich komórek organizacyjnych organu była ich realizacja. Kwestię zamieszczenia ogłoszenia w prasie lokalnej badano w postępowaniu wszczętym z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2004r. W uzasadnieniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2005r. (decyzja ta została wprawdzie uchylona w toku instancji niemniej z przyczyn natury procesowej), odmawiającej wszczęcia postępowania ustalono, iż ogłoszenie prasowe zostało opublikowane w dniu 23 marca 2004r. w "[...]" dodatku "Gazety Wyborczej". Skarżąca twierdzenia tego nie podważyła. Pismem z dnia 6 lutego 2008r. M. P. skierowała skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2009r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy zostały naruszone wskazane przepisy prawa materialnego obligujące organy do podania do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania w sprawie, czym naruszył przepisy postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tej części, nie odpowiada też wymaganiom art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd powinien na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wezwać organ do przedstawienia dowodów o tym, że zostały spełnione warunki określone w art. 32 ust. 1 i 2 Poś i art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli dojdzie do przekonania, że takie były wymogi w tej sprawie. Fakt badania kwestii, podania informacji o wszczętym postępowaniu do wiadomości publicznej w innym postępowaniu, w innej sprawie, nie może być dostatecznym wyjaśnieniem tej kwestii w rozpoznawanej sprawie, tym bardziej że decyzja do której odwołuje się Sąd została uchylona. NSA wskazał, iż Sąd powinien ustalić, czy inwestycja objęta decyzją Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004r. jest "inwestycją celu publicznego" w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też nie. W zależności od tych ustaleń Sąd powinien dalej ustalić, czy w związku z tym zostały naruszone stosowne przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też nie. W przypadku naruszenia przepisów powyższej ustawy Sąd powinien ocenić, czy naruszenie to łącznie z innymi naruszeniami mogło stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, czy też nie. NSA podkreślił jednak, iż ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien jednak w pierwszej kolejności zbadać, czy skarżąca miała w postępowaniu administracyjnym przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdyż tym problemem nie zajęły się organy orzekające w sprawie ani Sąd, a jest to kwestia podstawowa, tym bardziej kiedy chodzi o postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W przesłanych aktach sprawy nie znaleziono wystarczających materiałów dowodowych aby dokonać stosownych ustaleń w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawy ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. P., jest decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] października 2006r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na kompleksowej wieloetapowej przebudowie i rozbudowie istniejącego zakładu gospodarki odpadami firmy R. Spółki z o.o. w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmawiając stwierdzenia nieważności powołanej decyzji wskazało na brak przesłanek do jej stwierdzenia. Rozpoznając sprawę ponownie i mają na uwadze treść art. 190 P.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja jaki poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2006r. naruszają prawo. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest zbadanie, czy skarżąca miała w postępowaniu administracyjnym przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdyż tym problemem nie zajęły się organy orzekające w sprawie ani Sąd, a jest to kwestia podstawowa tym bardziej kiedy chodzi o postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazać należy, iż sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, a orzeka na podstawie zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodnego. Mając na uwadze, że w przesłanych do Sądu aktach sprawy, nie znaleziono wystarczających materiałów dowodowych aby dokonać stosownych ustaleń w zakresie zbadania interesu prawnego, orzekający w sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż sprawę należy przekazać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Organ powinien zatem zbadać czy skarżąca M. P. posiada interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na kompleksowej wieloetapowej przebudowie i rozbudowie istniejącego zakładu gospodarki odpadami firmy R. Spółki z o.o. (obecnie R. Spółka z o.o.). Pojęcie to definiuje art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, że jest nim każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy przypomnieć istniejące orzecznictwo sądowe, według którego postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję rozstrzygającą o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok NSA z 9 grudnia 2005r., II OSK 310/05, LEX Nr 190891). Wyrok ten jest tylko jednym z wielu orzeczeń potwierdzających tendencję do szerokiego rozumienia pojęcia "strona" w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika strony skarżącej i Stowarzyszenia Zwykłego "A.", dopuszczonego przez Sąd do udziału w sprawie na prawach strony, iż należy je traktować jako stronę skarżącą. Stowarzyszenie zostało dopuszczone przez Sąd do udziału w sprawie na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. Powyższe oznacza, iż Stowarzyszenie uczestniczy w nim na prawach strony nie staje się jednak przez to stroną skarżącą. Niezależnie od powyższego Sąd chciałby również odnieść się do kwestii czy inwestycja objęta decyzją Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004r. jest "inwestycją celu publicznego" w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Inwestycja objęta decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2004r. której stwierdzenia nieważności domaga się strona skarżąca dotyczyła kompleksowej wieloetapowej przebudowy i rozbudowy istniejącego zakładu gospodarki odpadami. A zatem zakres działalności pokrywa się z pojęciem celu publicznego o którym mowa w art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie zdaniem Sądu bez znaczenia dla oceny czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego pozostaje fakt, iż inwestor jest podmiotem prywatnym, a inwestycja ma mieć charakter komercyjny. Zgodzić należy się więc z twierdzeniem, iż termin "inwestycja celu publicznego" należy odnosić do urządzeń wykorzystywanych przez ogół ludności w przeciwieństwie do urządzeń wykorzystywanych wyłącznie przez inwestora na swoje prywatne potrzeby. Mając uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, iż sprawa wymaga ponownej analizy we wskazanym wyżej kierunku i dlatego też działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawi art. 200 P.p.s.a.