IV SA/Wa 848/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.),, sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi A. Z. i M. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżona decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2005 r. znak: [...] 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej M.G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. oddala skargę A. Z. IV SA/ Wa 848/06 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania A. Z. oraz M.G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. umarzającej postępowanie w sprawie z wniosku A. Z. o rozstrzygnięcie, że nieruchomość "Osiedle S." w części stanowiącej grunty rolne nie podlega działaniu przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a w części stanowiącej grunty leśne nie podlega działaniu przepisów dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji wskazał, iż mimo wielokrotnego wezwania; wnioskodawcy nie przedłożyli oryginałów postanowień o nabyciu praw do spadku ani oryginałów upoważnień do występowania w imieniu spadkobierców, w szczególności brak dowodu, iż A.Z. jest stroną (pełnomocnikiem) w niniejszym postępowaniu. Co więcej wnioskodawcy nie określili jednoznacznie o jakiej powierzchni i w jakich granicach nieruchomość jest przedmiotem wniosku. Podniósł także, powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 r. sk 5/01, iż nie jest obecnie możliwe prowadzenie postępowania w trybie § 5 ust 1 rozporządzenia oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej wobec utraty mocy obowiązującej tych przepisów albowiem działanie dekretu miało charakter jednorazowy. Decyzja o jaką wystąpiono we wniosku wydana aktualnie musiałaby orzekać, że nieruchomość podlega lub też nie podlega przepisom w/w dekretu. Decyzja nie może powoływać się na nieobowiązujące przepisy. Ocena skutków prawnych ex post jest możliwa jedynie w stosownym postępowaniu przed sądem powszechnym ( art. 66 § 3 kpa ). Żądania dotyczące ustalenia, że dana nieruchomość nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowych mają charakter cywilny i należą do sądów powszechnych. Również żądanie stwierdzenia, że nieruchomość "Osiedle S." w części stanowiącej grunty leśne nie podlega przepisom dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa nie podlega rozpatrzeniu w drodze decyzji administracyjnej. W obszernym odwołaniu A. Z. i M.G., zwani dalej skarżącymi wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] podnieśli m.in. zarzut naruszenia przez organ art. 11 kpa, 107 § 3 kpa oraz 105 kpa poprzez nie wyjaśnienie dlaczego organ I instancji uwzględnił mechanicznie i bezrefleksyjnie niezwykle kontrowersyjne postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 r. a pominął wcześniejsze orzeczenia tegoż Trybunału i wypowiedzianych w nich tez opowiadających się za dalszym funkcjonowaniem art. 2 ust. 1 pkt e dekretu i innych jego przepisów a także poprzez nielogiczne uzasadnienie w/w decyzji. Nadto zarzucili Wojewodzie [...] całkowite niezrozumienie § 5 rozporządzenia a także rozpatrywanie podobnych do niniejszej spraw w dużej części z wynikiem pozytywnym dla wnioskodawców. Upływ czasu, w ocenie skarżących nie ma znaczenia albowiem decyzja taka miałaby charakter wyłącznie deklaratoryjny a Wojewoda ma obowiązek stosowania oficjalnie obowiązującego i nie uchylonego rozporządzenia, czy mu się to podoba czy nie. Co więcej, Wojewoda uznając, iż niniejsza sprawa należy do właściwości sądów powszechnych wykazuje brak konsekwencji a dokonując oceny wskazanych przepisów rozporządzenia w niedopuszczalny sposób wkroczył w zakres kompetencji przysługujących wyłącznie Trybunałowi Konstytucyjnemu. Co więcej organ nie wspomina w uzasadnieniu o bezprzedmiotowości postępowania a orzeczenia Sądu na które bezkrytycznie powołał się Wojewoda są nieprawomocne a co więcej nieprawidłowe. Skoro w § 5 rozporządzenia mówi się, iż orzekanie czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e należy do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich ( wojewodów ) to znaczy, iż chodzi o orzekanie zarówno w sprawie charakteru nieruchomości jak i jej powierzchni a inny wniosek jest nieuprawniony. Zajmując stanowisko w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podzielił zarzutów skarżących podnosząc, iż żądanie skarżących jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości a zatem sporu cywilnego do rozpoznania którego powołane są sądy powszechne. Dodał, iż stanowisko organu I instancji w kwestii niemożliwości prowadzenia postępowania w trybie w/w § 5 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 2 ust 1 lit. e dekretu PKWN wobec utraty mocy obowiązującej tych przepisów uważa za błędne albowiem jak wynika z uzasadnienia orzeczenia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 r. " wyczerpanie mocy prawnej " związane jest z zaistnieniem jednorazowego skutku prawnego w stosunku do nieruchomości, które w dacie wejścia w życie dekretu spełniały opisane w nim przesłanki i nie mógł być stosowany później co jednak nie oznacza, że w/w dekret został uchylony a przez to stracił moc. W obszernej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego E.W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji podtrzymali swoje dotychczasowe zarzuty przedstawione w odwołaniu od orzeczenia Wojewody [...]. Dodatkowo podnieśli zarzut naruszenia przepisów art. 7 kpa, 8 kpa, 9 kpa poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Organ administracji jest zobowiązany rozstrzygnąć sprawę a umorzenie postępowania jest niezgodnym z prawem uchylaniem się organów od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy - jako podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wskazał jedynie art. 138§ 1 pkt. 1 kpa jednakże uzasadnienie rozstrzygnięcia nie pozostawia wątpliwości, że umorzenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji ma obowiązek umorzyć postępowanie jeżeli stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny niedopuszczalne. Za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa uznaje się postępowanie, w którym brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak w doktrynie jak i w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez niewłaściwy organ ( tak m.in. Borkowski w Adamiak/Borkowski Komentarz, 6, wyd. Warszawa 2005, art. 105 Nb5 ). Organy administracji przyjęły, że wniosek skarżących o stwierdzenie, że określona nieruchomość nie podpada pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi w istocie spór o prawa rzeczowe, dla rozpoznania których właściwy jest sąd powszechny a w konsekwencji uznały wszczęte postępowanie za bezprzedmiotowe. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem w istocie do oceny jaka droga - postępowania przed sądem powszechnym czy przed organami administracyjnymi jest właściwa do rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na jej nierolniczy charakter. Kwestia ta - w odniesieniu do zespołów pałacowo (dworsko)-parkowych była wielokrotnie przedmiotem rozważań przez sądy administracyjne. W efekcie powyższego w wyniku rozpoznania kasacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. IV SA/Wa 353/04 wyłoniło się zagadnienie prawne, które zostało przedstawione do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi NSA. Rozpoznając zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów dnia 5 czerwca 2006r. podjął uchwalę ( IOPS 2/06 ), wskazując, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej( Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że odwołanie się w § 5 ust. 1 rozporządzenia "do art. 2 ust. 1 lit. e" podobnie jak to uczyniono w § 6 i 7 i innych tego rozporządzenia służy wskazaniu kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych w dekrecie na cele reformy rolnej, w sprawach których przewidziano możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej. Było o konieczne w celu identyfikacji do której kategorii nieruchomości ma mieć zastosowanie ten tryb, gdyż w dekrecie w art. 2 ust. 1 w punktach oznaczonych literami a, b, c, d, e określono 5 kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej wyodrębnionych według kryterium podmiotowych i przedmiotowych. W każdej z tych kategorii nieruchomości określono różne przesłanki i kryteria, które decydują o przeznaczeniu nieruchomości na cele reformy rolnej. Tylko jedna z tych kategorii nieruchomości zamieszczona w punkcie pod lit. e została poddana możliwości orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy podlega działaniu przepisów dekretu. Zakres orzekania na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia nie wynika z samego tego przepisu ani z samego punktu oznaczonego lit. e lecz z całości obu tych przepisów, z pełnego ich brzmienia. Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialno-prawny w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy. Kryteria i warunki jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e. Dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę cele reformy rolnej i zapis dekretu, że dla ich realizacji mają być przeznaczone tylko nieruchomości ziemskie. A więc nie chodzi o wszystkie nieruchomości lecz o pewną ich grupę wyczerpująco wymienione w punktach a,b,c,d i e. Punkty a, b i c nie budzą raczej wątpliwości, że może tu chodzić o nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym tzw. grunty rolne skoro mają być przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz utworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej. Natomiast punkty d i e są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości niż ziemskie np. pałaców, dworów itp. Nie zwraca się natomiast uwagi na to, że mowa jest o zarezerwowaniu odpowiednich "terenów" na realizację określonych celów a nie zarezerwowaniu odpowiednich obiektów. Natomiast próbę zdefiniowania pojęcia nieruchomości ziemskiej dla potrzeb dekretu podjął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r. ( W.3/89 OTK 1990 r. poz. 26 s.174 ). A zatem - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego -prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powinno brzmieć, iż na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym ( mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga), które stanowią własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych jeżeli ich łączy obszar przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeżeli ich łączny rozmiar przekracza 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu jednocześnie określa zakres przedmiotowy w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. A zatem wydając decyzje administracyjną w trybie tego przepisu organ administracji publicznej -a nie sąd powszechny- powinien zbadać wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny - w uzasadnieniu omawianej uchwały stanął na stanowisku, że przyjęcie poglądu, że organ jest uprawniony tylko do badania czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dopuszczałoby jednocześnie możliwość przejęcie na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu czyli sprzeczne z prawem. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z zestawienia przepisów § 5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi tu o sprawdzenie, oprócz norm obszarowych, także i tego czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu na co wskazywałby użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju". Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na brzmienie ust. 1 § 5 rozporządzenia, który określa przedmiot orzekania: " w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e". Użyty tam zwrot "nieruchomość" bez przymiotnika "ziemska" wskazuje, że nieruchomość, o której wyłączenie spod działania przepisów dekretu ubiega się strona jest nieruchomością ziemską należy również do zakresu tego postępowania. W przeciwnym razie gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 chodziło tylko o rozstrzygniecie kwestii obszarowych użyto by terminu w ust. 1 tego przepisu "nieruchomość ziemska" bo tylko taka mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e. Wobec tego Sąd - jak wynika z uzasadnienia uchwały przyjął, że przepisem szczególnym - w rozumieniu art. 2 §1 i art. 3 kpc -przekazującym orzekanie o tym czy dana nieruchomość odpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jest § 5 rozporządzenia. W sprawach cywilnych, których rozpoznanie przepisy szczególne nie przekazały do właściwości innych organów ( organów administracji publicznej ) orzekanie należy do sądów powszechnych. Przykładem takich spraw mogą być roszczenia windykacyjne dotyczące nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa , gdzie nie przewidziano żadnego trybu orzekania na drodze postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem wniosku skarżących jest nieruchomość " Osiedle S. " w części stanowiącej grunty rolne a w części stanowiące grunty leśne. Nieruchomość gruntowa została w całości rozparcelowana w trzech etapach przed 1939 rokiem natomiast grunty leśne nie podlegały działaniu dekretu PKWN o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa gdyż z mocy art. 1 ust. 1 pkt 3 b w/w dekretu były wyłączone z zakresu jego działania. Art. 187 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, iż uchwała składu 7 sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednocześnie jednak art. 269 tej ustawy wskazuje na tryb postępowania w sytuacji gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów. Analiza przepisu art. 269 prowadzi do wniosku, że uchwały konkretne wiążą nie tylko w danej sprawie jak to stanowi art. 187 p.p.s.a albowiem żaden inny sąd administracyjny nie może w innej rozpatrywanej sprawie odstąpić od oceny prawnej wyrażonej w trybie przepisów art. 264 - 268 z pominięciem zasad określonych w art. 269 (tj. przedstawienia nowego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd - w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - wbrew dotychczasowej linii orzecznictwa sądowego w tym zakresie - związany był poglądem prawnym prezentowanym w omówionej wyżej uchwale. W konsekwencji powyższego Sąd uznał za trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 105 kpa oraz wskazanych wyżej przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że wniosek skarżących winien być rozpoznany na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W wyniku tego należało decyzje te wyeliminować z obrotu prawnego. Natomiast -w świetle powyższych rozważań - za przedwczesne należało uznać odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany do oceny wniosku z uwzględnieniem wskazanych w uzasadnieniu uchwały z dnia 5 czerwca 2006 r. okoliczności. Nadto organ wyjaśni jaka jest powierzchnia gruntów leśnych i w zależności od tych ustaleń wyda rozstrzygnięcie. Z uwagi na okoliczność, iż A.Z. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego- nie jest następcą prawnym Z. C. ani nie posiada wymaganego przepisami pełnomocnictwa od stron postępowania Sąd oddalił jego skargę. Reasumując powyższe- na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.