IV SA/Wa 849/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2009 r. – zaskarżonym skargą przez M. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] grudnia 2008 r. odmawiające wyżej wymienionemu zawieszenia postępowania w sprawie wymeldowania M.L. z miejsca pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Wojewoda, przytaczając treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., podniósł iż pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Z kolei w kontekście treści art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993, ze zm. – zwanej dalej: ustawą o ewidencji) organ bada wyłącznie istniejący stan faktyczny, tj. czy dana osoba rzeczywiście opuściła miejsce dotychczasowego pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W niniejszej sprawie M. L. wniósł o zawieszenie postępowania w przedmiocie wymeldowania go z miejsca pobytu stałego do czasu rozpoznania przez Prokuraturę Rejonową [...] zawiadomienia o popełnieniu czynu polegającego na znęcaniu się psychicznym i fizycznym przez A. L. i N. L. nad jego osobą. Prokuratura postanowieniem z [...] listopada 2008r. odmówiła wszczęcia dochodzenia. W świetle powyższego organ uznał, iż nie istnieje żadne zagadnienie wstępne w sprawie o wymeldowanie M. L. M. L. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] marca 2009 r. Podniósł, iż obecnie toczą się liczne postępowania prokuratorskie, których wynik ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o wymeldowanie skarżącego. Zdaniem skarżącego A. L. ustawicznie narusza mir domowy w celu bezprawnego eksmitowania go z mieszkania. Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Mając na względzie powyższe unormowania Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 97 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 (...), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten enumeratywnie wymienia sytuacje, w których zachodzi obligatoryjność zawieszenia przez organ toczącego się postępowania administracyjnego. Odnosząc się do treści pkt 4 art. 97 § 1 K.p.a., stanowiącego podstawę prawną odmowy zawieszenia toczącego się postępowania o wymeldowanie skarżącego z dotychczasowego miejsca pobytu stałego, wskazać należy, iż kwestią wymagającą wyjaśnienia jest pojęcie "zagadnienia wstępnego" (zwanego inaczej: "zagadnieniem prejudycjalnym"). Rację ma organ odwoławczy podając, iż pod tym pojęciem należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Tak sformułowana zasada nakłada na organ obowiązek ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Innymi słowy zagadnienie wstępne w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi w sytuacji, gdy w ramach stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej występuje jako jego element kwestia, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy administracyjnej, gdy jednocześnie do rozstrzygnięcia tej kwestii nie jest właściwy organ administracji rozpoznający sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd (wyrok NSA z 18.04.2000 r., sygn. akt V SA 1701/99, publ. LEX nr 79244). Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (wyrok NSA z 1.06.1998 r., sygn. akt II SA 534/98, publ. LEX nr 41763). Stosownym jest też zauważyć, iż instytucja procesowa zawieszenia postępowania nie oznacza, że organ administracji - właściwy do rozpoznania sprawy może uchylić się od rozstrzygnięcia w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie innego organu lub sądu. O treści rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (art. 104 § 2 k.p.a.) decyduje stan faktyczny i prawny w momencie wydawania decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 10.08.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 506/05, publ. Lex nr 192004). W razie gdy wskazany związek nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. W myśl więc powołanego przepisu organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego) przez inny organ lub sąd nie byłoby możliwe wydanie decyzji. Skarżący domagał się zawieszenia postępowania o wymeldowanie jego osoby z miejsca pobytu stałego z uwagi na toczące się w Prokuraturze postępowanie o popełnienie przestępstwa znęcania się nad nim m. in. przez wnioskodawczynię postępowania o wymeldowanie, uważając że ustalenia poczynione w tym postępowaniu będą znaczące do rozstrzygnięcia sprawy o wymeldowanie. W sprawie dotyczącej wymeldowania zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Stosownie do tych przepisów, istotą postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania jest zapewnienie zgodności zapisów w ewidencji ludności z rzeczywistym miejscem pobytu danej osoby. Organy administracji prowadząc postępowanie w sprawie wymeldowania oceniają czy zachodzą, określone przepisami tej ustawy, przesłanki do wymeldowania danej osoby. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Powołany przepis prawa materialnego w swej dyspozycji zawiera obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy sprowadzającego się do zbadania przez organ administracji publicznej, czy dana osoba opuściła lokal mieszkalny bez wymeldowania, czy też nie. Podkreślić w tym miejscu należy, że ustawodawca nie sprecyzował w wymienionym przepisie jaki charakter ma mieć opuszczenie przez osobę miejsca stałego pobytu oraz w jaki sposób fakt opuszczenia lokalu ma być potwierdzony (patrz: wyrok NSA z 1.10.2009r., sygn. akt II OSK 1491/08, publ. Lex 573569). Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu omawianego wyżej art. 15 ust. 2 jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne, nadto że opuszczenie danego lokalu to nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia tego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem i założeniem w nowym ośrodku swoich osobistych i majątkowych interesów. Dobrowolne opuszczenie ma miejsce wówczas, gdy wynika z własnej woli osoby zainteresowanej, a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. Tym samym nie można dobrowolności przypisać w sytuacji, gdy osoba została usunięta z lokalu przy użyciu przymusu fizycznego lub psychicznego bądź uniemożliwiono jej dostęp do lokalu. Zaś trwałość opuszczenia lokalu ma miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy osoba wyraża wolę zerwania wszystkich związków z lokalem dotychczasowego miejsca pobytu. Za równoznaczną z opuszczeniem trwałym i dobrowolnym należy uznać sytuację, gdy osoba usunięta z lokalu lub do niego nie dopuszczona nie podejmuje środków prawnych celem usunięcia takiego stanu. Taki stan prawny oraz ugruntowane stanowisko judykatury zobowiązuje organy administracji publicznej do precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy to do organu rozpoznającego sprawę o wymeldowanie należy ustalenie przesłanek uzasadniających wymeldowanie (trwałości i dobrowolności opuszczenia danego lokalu). Żaden bowiem przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji w sprawie wymeldowania od zakończenia równolegle toczącego się postępowania posesoryjnego, czy karnego. Zatem fakt wystąpienia do odpowiednich organów ścigania z zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa winien stanowić jedynie jedną z okoliczności w ramach ustaleń stanu faktycznego, którego ocena należy do organów w granicach art. 80 K.p.a., nie zaś zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, uzasadniające zawieszenie postępowania. Ustalenie charakteru i przyczyn opuszczenia lokalu przez skarżącego nie jest wyłączone z właściwości orzekającego w sprawie meldunkowej organu administracji. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (wyrok NSA z 21.11.2008r., sygn.. akt II OSK 1426/07, publ. Lex nr 489261). Na marginesie zauważyć należy, co też podniósł organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, iż postanowieniem z [...] listopada 2008r. odmówiono wszczęcia dochodzenia w sprawie będącej podstawą wniosku o zawieszenie postępowania o wymeldowanie skarżącego. Wyjaśnienia również wymaga, iż Sąd na rozprawie oddalił kolejno wnioski procesowe skarżącego, najpierw o zawieszenie postępowania sądowego z powodu toczącego się w Prokuraturze Rejonowej [...] postępowania wywołane doniesieniem skarżącego przeciwko A. L. o utrudnianie skarżącemu zamieszkiwania w lokalu objętym przedmiotowym postępowaniem administracyjnym (poparte pismem z 15 listopada 2010r. zawierającym to doniesienie); a następnie o udzielenie skarżącemu 14 – dniowego terminu na przedłożenie dowodu świadczącego o wszczęciu ww dochodzenia lub odmowy jego wszczęcia. Sąd uznał, iż nie zachodzą fakultatywne przesłanki do zawieszenia postępowania z art. 125 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. O zaistnieniu pierwszej z wymienionych przesłanek można mówić jedynie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależałoby od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Tymczasem toczącego się postępowania przygotowawczego, choć będącego jednym z etapów postępowania karnego, nie można zaliczyć do żadnej z kategorii wymienionych w pkt 1 art. 125 § 1 P.p.s.a. postępowań. Dopiero bowiem od wyniku postępowania przygotowawczego (śledztwa lub dochodzenia) zależy wszczęcie postępowania sądowego, którego toczenie się można byłoby rozważać w kategoriach zagadnienia wstępnego. Z kolei zawieszenie postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym na podstawie pkt 2 art. 125 § 1 P.p.s.a. jest możliwe, jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. W ocenie Sądu ujawnienie przez skarżącego podejrzenia popełnienia czynu, o którym skarżący donosi w piśmie z 15 listopada 2010r., nawet gdyby spełniał on znamiona konkretnego czynu zabronionego ustalonego w drodze karnej, nie mogłoby wywrzeć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Po pierwsze z przyczyn podniesionych we wcześniejszej części uzasadnienia, po drugie z uwagi na przedmiot zaskarżenia, tj. postanowienie w przedmiocie zwieszenia postępowania, a nie w przedmiocie wymeldowania, po trzecie wobec kontrolowania legalności danego rozstrzygnięcia według stanu faktycznego i prawnego jaki istniał w dniu orzekania przez organ odwoławczy. Konsekwencją oddalenia wniosku o zawieszenie postępowania było oddalenie drugiego wniosku formalnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.