IV SA/Wa 855/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]([...]) w przedmiocie zwrotu wniosku 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W piśmie z dnia 28 listopada 2008 r., które wpłynęło do organu w dniu 31 grudnia 2008 r., B. K. i J. W. wystąpili do Ministra Skarbu Państwa o z wnioskiem o wypłatę odszkodowania w wysokości 1.007.217,20 zł z tytułu przejęcia przez Państwo gruntów pokrytych wodami o łącznej pow. 37,03 ha, a będących własnością spółki [...] w dorzeczu rzeki [...]. Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu wniosku, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]([...]) – podpisanym przez A. R. Dyrektora Departamentu Ewidencji, Reprywatyzacji, Rekompensat i Udostępniania Akcji z upoważnienia Ministra – postanowił zwrócić wniosek, jako wniesiony w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny. B. K. i J. W., kwestionując powyższe postanowienie, wystąpili do Ministra Skarbu Państwa z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Skarbu Państwa, ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]([...]) – podpisanym przez A. R. Dyrektora Departamentu Ewidencji, Reprywatyzacji i Rekompensat – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. W., działający przez pełnomocnika J. D. oraz B. K. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 855/15 skarga J. W. została odrzucona, gdyż w jego imieniu wniesiona została przez J. D., który nie spełnia przesłanek ustawowych do bycia pełnomocnikiem J. W. w postępowaniu sądowoadministracyjnym, określonych w art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ponadto skarga nie została opatrzona podpisem J. W., gdyż, jak wynika z akt sprawy, w chwili kierowania do niego wezwania do podpisania skargi on już nie żył, zmarł bowiem w dniu [...] maja 2009 r. Od postanowienia tego środek odwoławczy nie został wniesiony, wobec tego postanowienie to uzyskało walor prawomocności od dnia 11 czerwca 2015 r. Zatem do rozpoznania w sprawie pozostała skarga B. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uznać za zasadną – aczkolwiek z zupełnie innych względów niż te, które zostały w niej podniesione – albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 24 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na mocy art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, a które czynią przedwczesną merytoryczną ocenę zaskarżonego postanowienia. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo, a naruszenie to może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. W ocenie Sądu Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia marca 2009 r. nr [...]([...]) naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia, od którego złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepisy art. 24 kpa oraz art. 25 kpa regulujące instytucję wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu, mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Zatem przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią funkcję gwarancyjną, bowiem z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., s. 137). Wobec tego nie mogą być pomijane w procesie stosowania prawa, jak również nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. W świetle art. 24 § 1 pkt 5 kpa jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie, celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji (postanowienia) wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Zgodnie z doktryną oraz przyjętym orzecznictwem, reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie również do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, Lex nr 235133; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, Lex nr 529978). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 (Lex nr 579940) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Zatem istotą tej uchwały jest to, że osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa [por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10 (Lex nr 595359), wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10 (Lex nr 744943)]. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że zarówno postanowienie w pierwszej instancji, jak i postanowienie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy podpisał działający z upoważnienia Ministra Skarbu Państwa A. R. – Dyrektor Departamentu Ewidencji, Reprywatyzacji i Rekompensat, nie zaś sam piastun funkcji – czyli Minister Skarbu Państwa. Przy czym należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianej uchwale z dnia 20 maja 2010 r. "kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu". Nadto w uchwale niniejszej został wyrażony pogląd, że pracownicy aparatu pomocniczego nie gwarantują bezstronnego działania. W tej sytuacji Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie uznał, że wydanie zaskarżonego postanowienia przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania – zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b – uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie należy zaznaczyć, że wskazane uchybienie w procedowaniu jakiego dopuścił się Minister uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego przez Ministra postępowania drugoinstancyjnego przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. Rozpoznając ponownie sprawę, rzeczą organu odwoławczego będzie również uwzględnienie faktu, że J. W., który wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zmarł w dniu [...] maja 2009 r. Z tych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 119 pkt 1 w zw. z art. 120 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.