IV SA/Wa 859/17

Dnia 5 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 roku numer [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Minister Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej k.p.a.) w związku z art. 149 § 3 i art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Prezydenta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] (nazwane "decyzją") o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] marca 2016 r. znak [...], dotyczącą odmowy zmiany decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] – w przedmiocie nałożenia na Prezydenta [...] obowiązku ograniczenia ponadnormatywnego akustycznego oddziaływania na środowisko Al. [...] w [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] – w zakresie terminu wykonania obowiązku określonego na dzień [...] grudnia 2016 r. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił zmiany decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] (zmienionej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]) - nakładającej na Prezydenta [...] obowiązek ograniczenia ponadnormatywnego akustycznego oddziaływania na środowisko Al. [...] w [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] - polegającej na polegającej na przedłużeniu terminu wykonania obowiązku do dnia [...] stycznia 2020 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak [...]. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Prezydent [...] wystąpił o wznowienie postępowania w tej sprawie na podstawie w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych otrzymał od Zarządu Dróg Miejskich pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r. wraz z raportami z corocznych przeglądów z lat 2014 i 2015 oraz raportami z przeglądu szczegółowego z 2002 r. dwóch wiaduktów nad ulicą [...], z których wynika, że ich stan techniczny jest nienależyty. Ponadto, we wniosku poinformowano, że Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych zlecił Instytutowi Dróg i Mostów Politechniki [...] sporządzenie ekspertyzy pozwalającej stwierdzić, czy wykonanie obowiązku budowy ekranów akustycznych zabezpieczających środowisko przed hałasem może wymagać inwestycji w znacznie szerszym zakresie, tj. rozbiórki wiaduktów i budowy nowych. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] (nazwanym "decyzją") Minister Środowiska, działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2016 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Prezydent [...], działający przez Dyrektora Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych, zarzucając podjęcie rozstrzygnięcia bez zebrania wystarczającego materiału dowodowego. Podkreślił, że we wniosku o wznowienie postępowania przedstawił jedynie informację o nienależytym stanie elementu konstrukcyjnego, w którym zakotwione są ekrany oraz o prawdopodobieństwie zaistnienia potrzeby rozbiórki wiaduktów nad ulicą [...] i wybudowania nowych obiektów wraz z ekranami akustycznymi. Zdaniem strony, Minister Środowiska powinien powołać biegłego w celu potwierdzenia informacji o nienależytym stanie wiaduktów oraz konieczności rozszerzenia zakresu inwestycji lub wezwać stronę do przedłożenia ekspertyzy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została załączona ekspertyza techniczna dotycząca wiaduktów usytuowanych nad ulicą [...] sporządzona w listopadzie 2016 r., wskazująca na zasadność rozbiórki istniejących wiaduktów ze względu na ich stan. Zdaniem Prezydenta [...], z uwagi na skomplikowany charakter inwestycji, termin wykonania obowiązku powinien podlegać przedłużeniu. W tych okolicznościach, w wyniku rozpoznania wniosku Prezydenta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostało wydane opisane na wstępie postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że nienależyty stan wiaduktów oraz niepewność co do zakresu inwestycji strona uważa za nową okoliczność, a ww. raporty z corocznych przeglądów z lat 2014 i 2015 oraz raporty z przeglądu szczegółowego dwóch wiaduktów nad ulicą [...] z 2002 r., z których wynika, że ich stan techniczny jest nienależyty – za nowe dowody nieznane organowi odmawiającemu zmiany decyzji, istotne dla sprawy i uzasadniające przedłużenie terminu wykonania obowiązku. Minister podniósł, że warunkiem wznowienia postępowania jest zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie, określonego w art. 148 k.p.a. Termin ten wynosi miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 28 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440), Prezydent [...] jest zarządcą drogi, którą jest Al. [...], a więc również podmiotem zobowiązanym do przestrzegania wymagań ochrony środowiska związanych z eksploatacją tej drogi, zgodnie z art. 139 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672). Minister podkreślił, że Prezydent [...] wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych w granicach [...] przy pomocy Zarządu Dróg Miejskich, natomiast Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych wykonuje zadania miasta obejmujące przygotowanie i realizację procesu inwestycyjnego, co wynika ze statutów tych jednostek budżetowych. Zdaniem organu, należało uznać, że wnioskodawca jako zarządca drogi, dysponując raportami z przeglądu szczegółowego z 2002 r. oraz raportami z corocznych przeglądów obu wiaduktów z 2014 r. i 2015 r., w dacie wydania decyzji odmawiającej zmiany terminu wykonania obowiązku, tj. w dniu [...] stycznia 2016 r., posiadał wiedzę o nienależytym stanie technicznym dwóch wiaduktów nad ulicą [...] oraz zdawał sobie sprawę, że ten stan może pozostawać w kolizji z działaniami naprawczymi, mającymi na celu zapewnienie właściwego ładu akustycznego w środowisku, które powinny zostać wykonane w terminie do dnia [...] grudnia 2016 r. Minister ostatecznie stwierdził, że o ww. okoliczności oraz dowodach świadczących o jej istnieniu, wskazanych we wniosku jako podstawa wznowienia postępowania, strona wiedziała znacznie wcześniej, niż miesiąc przed wystąpieniem z wnioskiem o wznowienie postępowania. W ocenie organu, żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu, zatem należało odmówić wznowienia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent [...], reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. Kwestionowanemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 i 15 k.p.a., naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, a także zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia wadliwego co do formy (wydanego z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a.) tj. brak eliminacji rozstrzygnięcia, które doprowadziło do niepewności co do praw skarżącego, - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie właściwych działań w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności dla podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczącego zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej zaskarżone postanowienie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącego, Minister Środowiska wydał decyzję, w której odmówił wznowienia postępowania, co oznacza, że rozstrzygnięcie zapadło z brakiem dochowania właściwej formy, determinowanej przepisami prawa, a w konsekwencji z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. Skarżący został tym samym wprowadzony przez organ w błąd, gdyż zachodzi wątpliwość, czy organ rozpatrzył sprawę merytorycznie i wydał decyzję określoną w art. 151 k.p.a. z pominięciem wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Skarżący zauważył, że we wniosku o wznowienie postępowania podnosił, iż zgodnie z informacjami zawartymi w raportach z przeglądów obiektów mostowych, stan techniczny elementu pomostu (gzymsu), w którym zakotwiono istniejący ekran akustyczny, jest nienależyty. Dalej wnioskodawca wskazał, iż budowa nowych ekranów akustycznych o wysokości od 4 do 8 m może wymagać rozbiórki istniejących obiektów nad ul. [...], natomiast wykonanie rozbiórki oraz wybudowanie drogowego obiektu inżynierskiego w postaci wiaduktu charakteryzuje się znacznym stopniem skomplikowania. Skarżący podkreślił, że we wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawca nie stwierdził, iż budowa ekranów akustycznych wymaga rozbiórki obiektów inżynierskich, lecz poinformował, że Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych zlecił Instytutowi Dróg i Mostów Politechniki [...] wykonanie ekspertyzy, dotyczącej m.in. określenia zakresu koniecznych prac budowlanych. Podniósł, że Zarząd Dróg Miejskich przekazał Zarządowi Miejskich Inwestycji Drogowych jedynie podstawowe informacje o stanie technicznym obiektu, natomiast Minister Środowiska nie starał się tych informacji potwierdzić. Zdaniem skarżącego, organ powinien dołożyć wszelkich starań w celu sprecyzowania rzeczywistych intencji strony. Tymczasem, nie zwrócił się do wnioskodawcy o przesłanie ekspertyzy, której treść wskazuje, że ze względu na stan techniczny wiaduktów najrozsądniejszym rozwiązaniem będzie ich rozbiórka i budowa nowych wraz z ekranami o obecnie wymaganej wysokości. Ponadto, organ w sposób dowolny uznał, iż niepodpisane wydruki protokołów z przeglądów obiektów mogą stanowić dowód w sprawie. Skarżący stwierdził, że uznanie przez organ zgromadzonego materiału dowodowego za wystarczający dla dokonania oceny zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 120 cytowanej ustawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, uzasadniającego uwzględnienie skargi. Kontroli Sądu podlegało postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2016 r. (nazwane "decyzją") o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] marca 2016 r. znak [...], dotyczącą odmowy zmiany decyzji w przedmiocie nałożenia na Prezydenta [...] obowiązku ograniczenia ponadnormatywnego akustycznego oddziaływania na środowisko Al. [...] w [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Kwestionowane postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe. Wpłynięcie do organu wniosku o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w ramach którego organ bada wystąpienie przesłanek formalnych wznowienia postępowania. Ustala m.in., czy podanie wniósł podmiot będący stroną postępowania, czy podanie zostało złożone we właściwym terminie, a także czy powołane są w nim ustawowe przesłanki wznowienia. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 149 § 3 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Odmowa wznowienia postępowania może nastąpić wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1835/12). Wznowienie postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, które godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Tym samym, stwierdzenie przez organ administracji publicznej - w fazie wstępnej postępowania uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania - powinno skutkować wydaniem postanowienia o odmowie jego wznowienia zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2336/10). Jak wynika z akt sprawy, wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2016 r. został zawarty w piśmie Dyrektora Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych z dnia [...] sierpnia 2016 r., działającego w imieniu Prezydenta [...]. We wniosku wskazano podstawę prawną określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczącą sytuacji, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wnioskodawca powołał się na pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] sierpnia 2016 r., przy którym zostały przekazane raporty z corocznych przeglądów z 2014 r. i 2015 r. oraz raporty z przeglądu szczegółowego z 2002 r. dwóch wiaduktów położonych nad ulicą [...]. Wnioskodawca zauważył, że zgodnie z informacjami zawartymi w raportach z 2002 r., stan techniczny elementu pomostu (gzymsu), w którym zakotwiono istniejący ekran akustyczny, jest nienależyty. Ponadto poinformował, że Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych zlecił Instytutowi Dróg i Mostów Politechniki [...] wykonanie stosownej ekspertyzy. Zdaniem wnioskodawcy, nowe okoliczności faktyczne, które wyszły na jaw, powodują znaczne rozszerzenie zakresu inwestycji, a w konsekwencji, wydłużenie okresu realizacji inwestycji. Mając na uwadze argumentację zawartą we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że jako nowe okoliczności faktyczne wskazano nienależyty stan wiaduktów nad ulicą [...] oraz związane z nim możliwe rozszerzenie zakresu inwestycji – co strona wywiodła z informacji zawartych w ww. raportach, przekazanych przez Zarząd Dróg Miejskich. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 28 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440), w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Powyższe oznacza, że zarządcą drogi publicznej, jaką jest Al. [...], jest Prezydent [...], a więc – strona wnioskująca o wznowienie postępowania administracyjnego. Okoliczność, iż Prezydent [...] wykonuje obowiązki zarządcy dróg publicznych przy pomocy jednostki organizacyjnej, jaką jest Zarząd Dróg Miejskich, nie uzasadnia przyjęcia, że wnioskodawca nie posiadał wiedzy o stanie technicznym przedmiotowych obiektów, wynikającym z raportów powołanych we wniosku. Ponieważ ww. raporty zostały sporządzone znacznie wcześniej, niż miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania, prawidłowo przyjął organ, że żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu i z tego względu należało odmówić wznowienia postępowania. Zauważyć również należy, że na treść podjętego rozstrzygnięcia nie mogło wpłynąć dołączenie przez Prezydenta [...] do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ekspertyzy technicznej, sporządzonej w listopadzie 2016 r., z której wynika, że ze względu na stan wiaduktów proponowanym rozwiązaniem jest ich rozbiórka i budowa nowych obiektów, a z uwagi na skomplikowany charakter inwestycji, termin wykonania orzeczonego obowiązku powinien zostać przedłużony. Ekspertyza ta została sporządzona po dniu wydania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, zatem nie może stanowić nowej okoliczności faktycznej lub dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania przez Ministra Środowiska działającego w I instancji orzeczenia będącego decyzją, a nie postanowieniem, wskazać należy, że o formie orzeczenia nie przesądza jego nazwa, lecz treść oraz powołana podstawa prawna – a ta jednoznacznie wskazuje, że orzeczenie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r. stanowi postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Błędne nazwanie postanowienia decyzją nie zmienia jego charakteru prawnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 1985 r. sygn. akt II SA 1952/84, ONSA 1985, Nr 1 poz. 20). Reasumując, Minister Środowiska prawidłowo ocenił, że w opisanych okolicznościach wniosek skarżącego o wznowienie postępowania został złożony po upływie ustawowego terminu, skutkiem czego należało orzec o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.