IV SA/Wa 86/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2007r. sprawy ze skargi L. K. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie polega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym przez L.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2006r. Minister Budownictwa działając na podstawie art. 134 k.p.a stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez L.K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. znak [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. L.K. wniósł w dniu [...] sierpnia 2006r. wyjaśniając jednocześnie, iż decyzja organu I instancji doręczona mu została w dniu 19 lipca 2006r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ podniósł natomiast, że wskazana decyzja doręczona została skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a. tj. przez podwójne awizowanie pod wskazanym w aktach adresem pod nieobecność adresata. Wobec powyższego bieg terminu do złożenia odwołania rozpoczął się z dniem 6 października i upłynął z dniem 20 października 2005r. A zatem wniesienie przez L.K. odwołania w dniu 2 sierpnia 2006r. (data stempla pocztowego) nastąpiło zdaniem organu po upływie 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania. W dniu 25 listopada 2006r. L.K. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniu zarzucił naruszenie art. 44 § 2 i 5 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. doręczona została skarżącemu w trybie powołanego przepisu. Zdaniem skarżącego naruszono również przepis art. 7 k.p.a. tj. zasadę prawdy obiektywnej poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela. W ocenie L.K. uznanie przez organ doręczenia decyzji z dnia [...] wrześni-a 2005r. w trybie zastępczym jest nieprawidłowe, albowiem nastąpiło na niewłaściwy adres. Skarżący wyjaśnił, że od 20 lat mieszka po adresem: [...] i jest to inne mieszkanie niż to pod które przesłano wskazaną decyzję. Dlatego też nie może ponosić negatywnych konsekwencji prawnych błędnego przyjęcia jego adresu zamieszkania przez organ administracji. Skarżący wyjaśnił nadto, że pismem z dnia 26 kwietnia 2006r. zwrócił się do Wojewody [...] o doręczenie mu decyzji z dnia [...] września 2005r. Po otrzymaniu odpisu decyzji skarżący złożył odwołanie, które w jego ocenie powinno zostać merytorycznie rozpoznane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, gdyż z akt sprawy wynika, iż skarżący wielokrotnie odbierał korespondencję w sprawie lokalizacji tej inwestycji pod adresem: [...], jednocześnie nigdy nie wnioskował o jego zmianę. Jeżeli w toku postępowanie doręczano skarżącemu korespondencję na niewłaściwy adres L.K. powinien zgłosić ten fakt do organów prowadzących postępowanie administracyjne. W tej sytuacji trudno mówić o zaniedbaniu organów w tej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżone postanowienie Ministra Budownictwa w oparciu o wskazane kryteria stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w toku postępowania naruszono przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez L.K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. Zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2 powołanego przepisu). Kodeksowy termin do wniesienia odwołania wynosi więc czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - czternaście dni od dnia jej ogłoszenia stronie. Minister Budownictwa stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez L.K. przyjął, iż decyzja doręczona została skarżącemu w dniu 20 października 2005r. w trybie doręczenia zastępczego przewidzianego art. 44 k.p.a., podnosząc jednocześnie, iż w toku postępowania kierowana na ten adres korespondencja była przez L.K. odbierana. Skarżący L.K. natomiast kwestionując powyższe postanowienia wskazywał na fakt zamieszkiwania pod innym adresem. Zdaniem Sądu stanowisko zaprezentowane przez organ w zaskarżonym postanowieniu nie zasługuje na aprobatę. Podkreślić należy, że przesłanką zastosowania art. 44 k.p.a. jest "niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43". Niemożność ta obejmuje sytuacje, w których adresatowi będącemu osobą fizyczną nie doręczono pisma w żadnym z miejsc przewidzianych w art. 42 lub też nie doręczono pisma żadnej z osób wymienionych w art. 43. Jednocześnie z orzecznictwa wynika, że warunkiem zastosowania tego przepisu jest to, aby adresat pisma istotnie mieszkał pod wskazanym adresem, a jedynie nie jest możliwe doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w przepisach art. 42 i 43 (por. postanowienie SN z dnia 22 marca 1995 r., II CRN 4/95, niepublikowane, w odniesieniu do przepisu art. 139 k.p.c). Domniemanie doręczenia nie ma zastosowania do pisma błędnie zaadresowanego (postanowienie SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., III RN 141/99, OSNAPiUS 2001, nr 1, poz. 6). W świetle powyższego zatem organ przed stwierdzeniem, że decyzję z dnia [...] września 2005r. doręczono L. K. w trybie art. 44 k.p.a. zobowiązany był wyjaśnić, czy adres na jaki przesłano skarżącemu tę decyzję jest prawidłowy. Bez znaczenia jest przy tym zdaniem Sądu fakt odbierania przez skarżącego korespondencji pod innym adresem tj. [...], albowiem z akt nie wynika, aby skarżący wskazywał ten adres jako adres do korespondencji. Pod wskazanym adresem zamieszkuje natomiast brat skarżącego, który pośredniczył w przekazywaniu skarżącemu korespondencji. Gdy chodzi zaś o pismo, na które organ powołuje się w odpowiedzi na skargę tj. pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego skierowane do Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w G. w kwestii potwierdzenia adresu zameldowania to należy zwrócić uwagę, że zapytanie dotyczyło A. K., a nie skarżącego L.K. Niemniej ustalenie przez organ, że skarżący L.K. faktycznie zamieszkuje pod innym adresem, niż ten na który kierowano korespondencję, a tym samym, uznanie, iż nie doręczono mu decyzji z dnia [...] września 2005r. nie będzie skutkowało rozpoznaniem przez Ministra Budownictwa jego odwołania. Zgodnie bowiem z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, której zapewniono udział w postępowaniu (w istocie chodzi tu o najpóźniejszą datę doręczenia decyzji jednej ze stron - jeśli doręczenie następowało w różnych datach). Termin ten wiąże również stronę, która faktycznie nie uczestniczyła w postępowaniu, jak i osobę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i której nie została doręczona (ogłoszona) decyzja, chociaż miała status strony tego postępowania. W takim wypadku, bez względu na okoliczność, czy pozostałe podmioty wniosły odwołanie i w sprawie została wydana decyzja ostateczna, czy też stała się ona ostateczna z powodu jej niezaskarżenia, ochronę interesu podmiotu, któremu nie doręczono decyzji, zapewnia instytucja wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz ,Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005r. , s. 581). W wyroku z dnia 16 lipca 2002 r. (II SA 2230/00, niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż "stronie, która nie brała udziału w postępowaniu I -instancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu stronie przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." (por. także wyr. NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r., IV SA 1758/97, niepubl.; wyr. NSA z dnia 13 lipca 1999 r., IV SA 703/97, niepubl.; wyr. NSA z dnia 13 sierpnia 1998 r., IV SA 1094/96, niepubl.). Jak wynika z akt administracyjnych decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. pozostałym uczestnikom postępowania doręczono na przełomie września i października 2005r. w tym też terminie L.K. mógł skutecznie złożyć odwołanie od decyzji organu I instancji. Jednakże mając na uwadze wskazane rozważania stwierdzić należy, iż Minister Budownictwa powinien wezwać stronę do wyjaśnienia czy jej pismo z dnia 1 sierpnia 2006r. zatytułowane "odwołanie" nie stanowiło w rzeczywistości wniosku o wznowienie postępowania odwoławczego, informując przy tym skarżącego o skutkach prawnych wynikających z wniesienia odwołania po terminie. Powyższy obowiązek ciąży na organie administracji publicznej na mocy art. 9 k.p.a. który stanowi, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Za szeroką wykładnią art. 9 k.p.a. opowiedział się SN w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, PiP 1993, z. 3, s. 110 stwierdzając że: "obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko jak tylko możliwe". Jednocześnie wskazuje się, iż obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Organ nie może, więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody". Dlatego też Sąd doszedł do przekonania, że wydanie przez organ postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do złożenia odwołania, przed wyjaśnieniem powyższych okoliczności, było przedwczesne. Tym samym w ocenie Sądu sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.