IV SA/Wa 864/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Rowiński sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2021 r., [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium" lub "organ II instancji") z [...] marca 2021 r., [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z [...] stycznia 2021 r. nr [...], którym organ I instancji oddalił zarzuty M. S. (dalej: "skarżący") z [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie postępowania egzekucyjnego. II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Wójt, po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek decyzji SKO z [...] października 2019 r., decyzją z [...] lutego 2020 r., [...] nakazał skarżącemu jako właścicielowi działki nr [...] i użytkownikowi działki nr [...] położonych w miejscowości [...] usunięcie z powyższego terenu zgromadzonych odpadów o kodach: 16 01 17 - metale żelazne, 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 20 01 36 - zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne inne niż wymienione w 20 01 21, 20 01 23 i 20 01 35, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Decyzja ta została doręczona skarżącemu 12 lutego 2020 r. (w formie doręczenia właściwego). Od decyzji tej nie wniesiono odwołania. II.2. Pismem z 9 października 2020 r. adwokat reprezentujący sąsiadów skarżącego (będących stronami w postępowaniu jurysdykcyjnym) zwrócił się do Wójta o udzielenie informacji, z jakich powodów skarżący nie wykonał decyzji z [...] lutego 2020 r. II.3. Organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu [...] października 2020 r. kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że na objętych decyzją nieruchomościach w dalszym ciągu znajdują się odpady. Następnie, w dniu [...] października 2020 r. skierowano do skarżącego upomnienie wzywające do usunięcia w terminie 7 dni zgromadzonych odpadów, tj. odpadów o kodzie 16-01-06, wraz z informacją o skutkach braku wykonania tego obowiązku. Po upływie zakreślonego terminu, w dniu [...] listopada 2020 r. organ przeprowadził kolejną kontrolę, w toku której ustalono, że z przedmiotowych działek w dalszym ciągu nie usunięto wszystkich odpadów wskazanych w decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. Na skutek tego w dniu [...] grudnia 2020 r. Wójt wystawił przeciwko skarżącemu tytuł wykonawczy nr [...], a następnie postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. Nr [...], znak: [...] nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 800 zł (skarga skarżącego na postanowienie SKO z [...] stycznia 2021 r., [...] utrzymujące w mocy to postanowienie została oddalona nieprawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 1 grudnia 2021 r. (IV SA/Wa 515/21). II.3. Skarżący w piśmie z 29 grudnia 2020 r. wystosował zarzuty wobec toczącej się egzekucji oraz zażalenie na wskazane wyżej postanowienie z [...] grudnia 2020 r. W treści zarzutów wskazano na wykonanie całości nałożonego obowiązku, co potwierdza postanowienie Wójta z [...] grudnia 2020 r., z którego wynika, że skarżący częściowo wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku z wyjątkiem odpadów metalowych, jednakże nie wskazano jakich. W zarzutach podniesiono również niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym bowiem w tytule wykonawczym oraz decyzji z [...] lutego 2020 r. nie wskazano konkretnie jakie odpady powinny być usunięte i w jakiej ilości, poprzestając jedynie na wskazaniu kodów odpadów, co czyni decyzję niewykonalną. II.4. Wójt postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., znak: [...] oddalił zarzuty skarżącego z 29 grudnia 2020 r. w przedmiocie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano w szczególności, że podczas kontroli wskazywano skarżącemu, które odpady należy usunąć, w tym metale żelazne o kodzie 16 01 17). II.5. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika radcy prawnego, złożył zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie: 1. przepisu art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, działanie z naruszeniem słusznego interesu strony, naruszenie zasady proporcjonalności i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej bowiem organ I instancji zaniechał dokonania oceny podjętych przez żalącego działań zmierzających do wykonania nałożonych na niego obowiązków. Wskazano również, że Wójt nie wskazał w swoim postanowieniu jakie konkretnie obowiązki nie zostały wykonane przez skarżącego, w szczególności nie wskazano, które konkretnie odpady zostały już usunięte, a które nie zostały jeszcze usunięte. Takie nieprecyzyjne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia podważa zaufanie do organów administracji publicznej, bowiem strona nie wie jakie jeszcze obowiązki powinna wykonać i w jaki sposób; 2. art. 33 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427; dalej: "u.p.e.a.") poprzez pominięcie okoliczności, iż doszło do wykonania całości nałożonego obowiązku co potwierdza postanowienie Wójta z [...] grudnia 2020 r., z którego wynika, iż skarżący częściowo wywiązał się nałożonego na niego obowiązku z wyjątkiem odpadów metalowych, jednakże nie wskazano których; 3. art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, bowiem w tytule wykonawczym oraz decyzji nie określono konkretnie jakie odpady powinny być usunięte. II.6. SKO zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2021 r., [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta z [...] stycznia 2021 r., znak: [...]. Odnosząc się do treści zarzutów skarżącego w stosunku do prowadzonej egzekucji Kolegium wskazało, iż sprowadzają się one do wskazania okoliczności wykonania w całości nałożonego obowiązku (co odpowiada zarzutowi wygaśnięcia obowiązku) oraz niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (co odpowiada zarzutowi nieistnienia obowiązku). W ocenie SKO, za niezasadny należy uznać zarzut dotyczący wykonania objętego tytułem wykonawczym obowiązku. Jak wynika bowiem z akt sprawy, organ I instancji przeprowadził [...] października 2020 r. kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że na objętych decyzją nieruchomościach w dalszym ciągu znajdują się odpady. Następnie, [...] października 2020 r. skierowano do skarżącego upomnienie wzywające do usunięcia w terminie 7 dni zgromadzonych odpadów, wraz z informacją o skutkach braku wykonania obowiązku. Po upływie zakreślonego terminu, [...] listopada 2020 r. Wójt przeprowadził kolejną kontrolę, podczas której ustalono, iż z przedmiotowych działek nie usunięto wszystkich odpadów wskazanych w decyzji z [...] lutego 2020 r. Powyższe okoliczności, w postaci ujawnienia odpadów na nieruchomościach, pozwalają zdaniem SKO na stwierdzenie, wbrew twierdzeniom skarżącego, iż obowiązek nie został w całości wykonany przez skarżącego. Kolegium powołało się również na orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika, że nawet jeśli wykonana została część nałożonego na zobowiązanego obowiązku, w dalszym ciągu zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego i stosowania odpowiednich środków egzekucyjnych. Ustawodawca nie uzależnił bowiem dopuszczalności stosowania przymusu egzekucyjnego względem zobowiązanego od stopnia realizacji obowiązku. Jeśli pozostaje on niewykonany nawet w części, organy egzekucyjne powinny stosować wszelkie przewidziane prawem środki służące jego całkowitej realizacji. Dopiero w przypadku, gdy zobowiązany okaże dowody stwierdzające wykonanie obowiązku, zarówno organ egzekucyjny, jak i egzekutor zobowiązani są - stosownie do art. 45 u.p.e.a. - odstąpić od czynności egzekucyjnych. Stąd też, nawet w przypadku częściowego usunięcia odpadów przez skarżącego, istniały w ocenie SKO podstawy do prowadzenia postępowania zmierzającego do wykonania decyzji w całości. Zdaniem Kolegium, nie można również podzielić podnoszonego przez zobowiązanego zarzutu, iż decyzja z [...] lutego 2020 r. jest niewykonalna, gdyż nie określa w wyczerpujący sposób rodzajów odpadów podlegających usunięciu. SKO zauważyło ponownie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się jednolicie, że niewykonalność obowiązku o jakim mowa w art. 33 §1 pkt 5 u.p.e.a. definiowana jest jako rzeczywisty brak możliwości jego zrealizowania, zarówno dobrowolnego jak i w drodze egzekucji administracyjnej, z powodu wystąpienia określonych okoliczności. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Nie mają w tym względzie znaczenia ewentualne utrudnienia w jego realizacji, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Pojęcie niewykonalności obowiązku oznacza w istocie taką sytuację, kiedy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków, zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Zaś trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Przy czym ciężar udowodnienia okoliczności istnienia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym obciąża stronę wnoszącą zarzuty. W tym kontekście SKO podniosło, że z treści decyzji z [...] lutego 2020 r. wynika, iż rodzaje odpadów zostały oznaczone odpowiednimi kodami oraz opisami, co uznać należy za prawidłowe i precyzyjne określenie odpadów mających podlegać usunięciu z nieruchomości. Nie jest bowiem możliwe, aby w treści decyzji wymieniony został każdy przedmiot uznany za odpad mający podlegać usunięciu. Stąd też, SKO za zasadne uznało utrzymanie w mocy postanowienia Wójta z [...] stycznia 2021 r., którym oddalił zarzuty zobowiązanego skarżącego z 29 grudnia 2020 r. w przedmiocie postępowania egzekucyjnego. III.1. Pismem z 6 maja 2021 r. skarżący reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył w całości postanowienie SKO z [...] marca 2021 r., [...] zarzucając mu naruszenie: 1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a., art 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez: 1a. uchybienie obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, działania z naruszeniem słusznego interesu strony, naruszenie zasady proporcjonalności i zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jej uczestników do władzy publiczne bowiem organy obu instancji zaniechały dokonania oceny podjętych przez skaczącego działań zmierzających do wykonania nałożonych na niego obowiązków, 1b. niewskazanie w zaskarżonym postanowieniu ani w orzeczeniu organu I instancji jakie konkretnie obowiązki me zostały wykonane przez skarżącego, w szczególności nie wskazano, które konkretnie odpady o kodzie 16 01 17 - metale żelazne zostały już usunięte a które nie zostały jeszcze usunięte i w oczekiwaniu organu należy je usunąć. Takie nieprecyzyjne uzasadnienie zaskarżonych postanowień podważa zaufanie do organów administracji publicznej bowiem skarżący nie wie jakie jeszcze obowiązek powinien wykonać i w jaki sposób. Skarżący bowiem dobrowolnie z ostrożności usunął wszelkie przedmioty, które mogłyby być uznane za "odpady" wskazane w uzasadnieniu decyzji Wójta z [...] lutego 2020 r., natomiast w treść zaskarżonego postanowienia nie wskazano które konkretnie "odpady o kodzie 16 01 17 - metale żelazne" należy usunąć a które zostały już usunięte. Takie nieprecyzyjne uzasadnienie zaskarżonych postanowień skutkuje tym, że skarżący zasadnie nie wie jakie jeszcze przedmioty powinien usunąć i w jaki sposób bowiem na jego posesji nie ma przedmiotów, które spełniałyby definicji odpadów. Organ w zaskarżonej decyzji powołuje się na protokół oględzin z nieruchomości z [...] października 2020 r. i na dokumentację fotograficzną jednakże nie wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jakie konkretne obowiązki powinien wykonać skarżący argumentując to tym, że skarżący otrzymał ustnie informację jakie konkretnie przedmioty powinien usunąć, wydaję się to za nieprawidłową formę egzekucji. Jest to szczególnie uzasadnione tym ze na nieruchomości skarżącego z uwagi na prowadzona przez niego działalność gospodarczą znajduje się wiele przedmiotów i nie wie on, które według organów są uznane za odpady, a które nie; 2. art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. poprzez pominięcie okoliczności iż doszło do wykonania całości nałożonego obowiązku co potwierdza postanowienie Wójta z [...] grudnia 2020 r., z którego wynika iż skarżący częściowo wywiązał się nałożonego na niego obowiązku z wyjątkiem odpadów metalowych jednakże nie wskazano których; 3. art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu - niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym bowiem w tytule wykonawczym jak i decyzji z [...] lutego 2020 r. ani w wezwaniu do wykonania decyzji nie wskazano konkretnie jakie odpady powinny być usunięte (chociażby w treści uzasadnień tych orzeczeń), w jakiej ilości poprzestając jedynie na wskazaniu kodów odpadów, co czyni ta decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Ponadto w decyzji z [...] lutego 2020 r. nie wskazano w jaki sposób odpady powinny być usunięte a wymaga tego art. 26 ust 6 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779) co czyni przedmiotową decyzję niewykonalną. Skarżący obecnie nie wie, które przedmioty znajdujące się na jego działce są uznane przez organ za odpady i ewentualnie co powinien z nimi zrobić, organ powinien bowiem wskazać w jaki sposób odpady powinny być usunięte i powinno to być wyrażone w decyzji z [...] lutego 2020 r. Lakoniczne sformułowanie decyzji, że usunięcie powinno być dokonane "zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa" jest zdaniem skarżącego nieprecyzyjne i czyni tą decyzję niewykonalną bowiem skarżący nie wie czy może dokonać sprzedaży na wolnym rynku czy tez powinien je przekazać podmiotom specjalizującym się w utylizacji odpadów i jakich odpadów bowiem nie wie co zostało uznane za odpad przez organy. W oparciu o powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie w całości postanowienia Wójta. Nadto, skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów z dowodów skupu (13 sztuk) na wykazanie okoliczności, iż skarżący wykonał ciążący na nim obowiązek poprzez sprzedaż i wydanie nabywcy przedmiotów uznanych przez organy za odpady. III. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. W pierwszej kolejności wymaga przypomnienia, że kwestionowane w skardze postanowienie SKO zostało wydane w ramach postępowania egzekucyjnego. Okoliczność ta wymaga podkreślenia, albowiem zarówno w zarzutach, jak i w skardze, skarżący, zarzucając rzekomą niewykonalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym, odnosi te zarzuty również do decyzji Wójta z [...] lutego 2020 r. W ramach zarzutów zgłaszanych w postepowaniu egzekucyjnym (art. 33 u.p.e.a.), nie można podważać zgodności z prawem aktu administracyjnego, którego dotyczy egzekucja. Jeżeli aktem tym jest decyzja administracyjna, to może być ona kwestionowana m. in. w ramach trybów nadzwyczajnych (art. 145 i n. k.p.a.). Dopóki decyzja ostateczna pozostaje w obrocie, to organ egzekucyjny jest nią związany (art. 16 k.p.a.). Innymi słowy, organ rozpatrując zarzuty nie jest uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń podnoszonych przez zobowiązanego, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania jurysdykcyjnego (por. np. P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, art. 33, teza 11 i cyt. tam orzecznictwo). IV.3. Skarżący dopatruje się niewykonalności obowiązku objętego egzekucją (zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w zw. z art. 8 k.p.a.) w tym, że w tytule wykonawczym wskazano jedynie rodzaj i kod odpadów, a nie konkretne przedmioty oraz ilość odpadów, które skarżący jest zobowiązany usunąć. Zarzut ten jest bezzasadny. Otóż w orzecznictwie wyjaśniono, że w decyzji wydawanej w oparciu o art. 26 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021, poz. 779) nie ma konieczności wskazywania dokładnej masy odpadów, która ma podlegać usunięciu – wystarczające jest tu wskazanie rodzaju odpadów oraz miejsca ich składowania (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2018 r., II OSK 2655/17, CBOSA oraz wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1769/18, CBOSA). Konsekwentnie, ten sam standard określenia obowiązku usunięcia odpadów należy odnieść do treści tytułu wykonawczego. Treść ta winna bowiem dokładnie odpowiadać obowiązkom wynikającym z ostatecznej decyzji administracyjnej, w oparciu o którą wystawia się tytuł wykonawczy (art. 27 § 1 pkt 3 w zw. z art. 33 § 2 pkt 2 u.p.e.a.). IV.4. Bezzasadny okazały się również zarzuty skargi dotyczące rzekomego wykonania przez skarżącego obowiązku objętego tytułem wykonawczym (zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w zw. art. 7b, 80 i 77 § 1 k.p.a.). Otóż wymaga podkreślenia, że w postępowaniu egzekucyjnym to na dłużniku, a nie na organie egzekucyjnym, spoczywa obowiązek wykazania, że doszło do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 45 § 1 u.p.e.a.; por. np. wyrok NSA z 7 września 2017 r., II OSK 3056/15 , CBOSA). W realiach niniejszej sprawy organ przed wystawieniem tytułu wykonawczego stwierdził, że obowiązek nie został przez skarżącego w całości wykonany. Przepisy prawa nie przewidują tu konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w takim zakresie i w taki sposób, jak ma to miejsce w postępowaniu rozpoznawczym. Tymczasem skarżący ani w zarzutach, ani w zażaleniu na postanowienie o oddaleniu zarzutów, nie wykazał, że rzeczywiście wykonał w całości wspomniany obowiązek. Dłużnik ograniczył się tutaj jedynie do twierdzeń, nie popartych jakimikolwiek dowodami, np. w postaci dokumentów oraz zdjęć. Równocześnie należy wskazać, że dłużnik nie może skutecznie przedkładać dowodów na spełnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Dowody takie nie mają bowiem charakteru uzupełniającego, ale główny, zasadniczy z punktu widzenia oceny legalności odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (art. 106 § 3 p.p.s.a.). IV.5. Równocześnie należy wskazać, że oddalenie skargi w niniejszej sprawie nie pozbawia skarżącego prawa do wykazania w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, że wykonał on w całości obowiązek objęty tytułem wykonawczym. Dotyczy to również dowodów z dokumentów dołączonych do skargi, których wiarygodności i przydatności Sąd w sprawie nie mógł oceniać (tylko ubocznie trzeba jednak zauważyć, że w dokumentach tych widnieje inny kod odpadów, niż ten wskazany w decyzji Wójta i tytule wykonawczym – tj. 19 12 02 zamiast 16 01 17). Należy mieć w szczególności na uwadze, że zgodnie z art. 45 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny i egzekutor są obowiązani odstąpić od czynności egzekucyjnych, jeśli zobowiązany okazał dowody stwierdzające wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych, albo gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. Organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych. Ponadto, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 124 § 1 u.p.e.a.). IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.