IV SA/Wa 867/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zwolnienia z zakazów oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 02.2013 Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , odmawiającą zwolnienia z zakazów, wynikających z art. 82 ust.2 pkt 2 Prawa wodnego. Organy stwierdziły, że postępowanie w sprawie zwolnienia z zakazów, wynikających z art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, w celu sadzenia krzewów wierzby energetycznej na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w prawym międzywalu rzeki W. w T. , zostało wszczęte przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w dniu [...] stycznia 2009 r. w związku z wnioskiem K. O. z dnia [...] października 2008 r. o zwolnienie z ww. zakazów. K. O. złożył powyższy wniosek już po założeniu na działce nr [...] plantacji wiklin. Analizowany teren jest obecnie gęsto porośnięty krzewami wierzby energetycznej stwarzając zagrożenie powodziowe. Zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią obejmują tereny między linią brzegu, a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska. Przepis art. 82 ust. 2 pkt 2 tej ustawy stanowi, iż na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności, stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk. Jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach, o których mowa w ust. 1 ustawy Prawo wodne, zwolnić od zakazów określonych w ust.2, jednakże dopuszczenie takiej decyzji, przy pomocy której można zwolnić od ustawowych zakazów, dotyczących zagospodarowania terenów powodziowych dowodzi jedynie, że ustawodawca rygorystycznie traktuje wymogi dotyczące zagospodarowania obszarów powodziowych i przewiduje od nich tylko wyjątkowe, indywidualne odstępstwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2013 r., K. O. zarzucił jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji. Skarżący wskazał, że w dniu 05.06.2012 r. została przeprowadzona działce nr [...] wizja lokalna bez jego udziału i nie został on nawet poinformowany o zamiarze i terminie jej przeprowadzenia. Pomimo iż zapewniono mu następnie udział w sprawie - poprzez zaproszenie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, to kluczowy i ważny dokument w sprawie powstał kilka miesięcy wcześniej tj. właśnie podczas wizji lokalnej. Ponadto skarżący stwierdził, że utrzymanie zaskarżonej decyzji usankcjonuje stan, w którym Państwo - jednocześnie będące władzą ustawodawczą - nakłada na obywateli zakazy, których samo, tym razem jako właściciel nieruchomości nie przestrzega, bowiem-działka nr [...] otoczona jest zakrzaczeniami i zadrzewieniami na sąsiadującym gruncie Skarbu Państwa. Jednocześnie skarżący wskazał, że sprawa toczy się w związku z art. 82 Prawa wodnego, natomiast ustawodawca w 2011 r. zrezygnował z procedury obowiązku uzyskiwania zgód na nasadzenia między wałem przeciwpowodziowym a korytem rzeki, gdyż cały Dział V tej ustawy został uchylony. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ administracji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 §' 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi Sąd uznał, iż decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] lutego 2013 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Postępowanie w sprawie zwolnienia z zakazów wynikających z art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne w celu sadzenia krzewów wierzby energetycznej na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w prawym międzywalu rzeki W. w T. zostało wszczęte przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w dniu [...] stycznia 2009 r. w związku z wnioskiem K. O. z dnia [...] października 2008 r. o zwolnienie z ww. zakazów. Jak trafnie zaznaczyły organy, K. O. złożył powyższy wniosek po założeniu już na działce nr [...] plantacji wiklin. Obecnie analizowany teren jest porośnięty gęsto krzewami wierzby energetycznej, o czym świadczy choćby załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna. Zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią obejmują tereny między linią brzegu, a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska. Natomiast art. 82 ust. 2 pkt 2 tej ustawy stanowi, iż na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk. Ponadto z art. 82 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne wynika, iź jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach, o których mowa w ust. 1, zwolnić od zakazów określonych w ust. 2. Jakkolwiek powyższe przepisy zostały uchylone z dniem 18 marca 2011 r. na mocy art. 25 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159), to jednak art. 20 tejże ustawy nakazuje stosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (a więc w odniesieniu do przedmiotowej sprawy) stosowanie przepisów dotychczasowych. Działka nr ewid. [...] , obręb nr [...] T. zlokalizowana jest w prawym międzywalu rzeki W. w km 161+000-161+700. Dyrektor RZGW w K. ustalił, iż teren ten porośnięty jest gęsto krzewami wierzby energetycznej o wysokości od 3 do 4 m. Przedmiotowe krzewy mogą istotnie oddziaływać na podpiętrzenie fali powodziowej oraz osadzanie się materiału niesionego przez rzekę w międzywalu, przyczyniając się potencjalnie do zmniejszenia tego przekroju. Zarośnięte międzywale może przyczynić się także do powstawania zatorów lodowych. Ponadto organ I instancji wskazał, iż Sygn. akt IV SA/Wa 867/13 zgodnie z opinią [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. , krzewy rosnące w międzywalu negatywnie oddziałują na prawy wał przeciwpowodziowy rzeki W. . Potwierdziła to również ocena stanu technicznego lewego i prawego wału rzeki W. w km 160+000-166+400 z 2010r., przedłożona przez PZMiUW w R. , z której wynika m. in., że utrzymanie wałów we właściwym stanie technicznym bezpieczeństwa wymagać będzie oczyszczenia całego międzywala z zakrzaczeń i zad rzewień. Jak trafnie wskazały organy, do zakresu przedmiotowego postępowania nie należy ustalenie, czy zasadne jest nakazanie komukolwiek usunięcia drzew lub krzewów na innej nieruchomości, gdyż celem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy zachodzą przesłanki do zwolnienia skarżącego z zakazu, obowiązującego na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Zatem dla oceny trafności zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia zarzut skarżącego, iż organ administracji do tej pory nie wydał nakazu likwidacji drzewostanu i zakrzaczeń na sąsiednich działkach. Organ I instancji nie miał obowiązku uzyskania decyzji lub opinii w zakresie ochrony środowiska przed wydaniem decyzji, bowiem stosownie do obowiązującego w dacie orzekania przez ten organ przepisu art. 85a Prawa wodnego, uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wymagała jedynie decyzja o której mowa m. in. w art. 82 ust. 3 pkt 3, tj. nakazująca usunięcie drzew i krzewów na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Sąd podziela stanowisko organów, że kwestia ewentualnego uznania istniejącej plantacji za roślinność stanowiącą element zabudowy biologicznej dolin rzecznych i służącą do wzmocnienia brzegów i obwałowań, nie stanowi podstawy zastosowania wyjątku, o którym mowa w art. 82 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego. Zgodnie bowiem z opinią [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. (pismo z dnia [...] kwietnia 2012 r.), rozrastający się system korzeniowy wierzby, która posiada kłączaste korzenie o długości do 4,5 m może spowodować awarie na sieci drenarskiej na drenowanym zawału i wtórne zabagnienie i rozmiękczenie terenu przylegającego do wału, a w następstwie wystąpienie przesiąków osłabiających stopę wału. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy, prowadząc postępowanie, nie naruszyły art. 7 K.p.a., gdyż zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że organy posiłkowały się opiniami, w tym bardzo starymi, opartymi na tradycyjnym podejściu do melioracji, polegającym na jak najszybszym przesyłaniu wody w wyprostowanych, zwartych Sygn. akt IV SA/Wa 867/13 korytarzach. Jak wynika bowiem z akt sprawy, Dyrektor RZGW w K. pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., zwrócił się do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. z prośba o opinię dotyczącą aktualnego wpływu roślinności porastającej międzywale rzeki W. na obwałowanie przeciwpowodziowe. Ponadto w dniu 5 czerwca 2012 r. została przeprowadzona na działce nr [...] wizja lokalna przez kierownika Nadzoru Wodnego w K., w trakcie której ustalono, iż działka ta porośnięta jest gęstą wikliną wierzbową o wysokości od 3 do 4 m, o średnicy 2 do 4 cm, która w czasie spływu wód powodziowych stanowi znaczne utrudnienie w przepływie wody, powodując dodatkowe spiętrzenie wody przez koronę wału podpiętrzona woda stwarza zagrożenie dla stabilności wałów ziemnych, co stanowi poważny wzrost zagrożenia powodziowego na terenach chronionych. Dlatego też wiklina ta powinna być bezwzględnie usunięta. [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r., powołując się na "Ocenę stanu technicznego lewego i prawego wału rzeki W. w km 160+000-166+400" z 2010 r. wskazał, że zakrzaczenia i zadrzewienia, które występują w międzywalu, są bardzo groźne dla obwałowań z uwagi na możliwość rozluźnienia podłoża w rejonie wału oraz wystąpienia zjawiska pod piętrzenia wody w międzywalu. W piśmie tym podkreślono również, że rosnące wierzby, których wysokość wynosi od 2 do 3 m i tworzą gęsty zagajnik, są genetycznie przystosowane do intensywnego przyrostu masy, mogą mieć negatywny wpływ na stan wałów przeciwpowodziowych. W przypadku wystąpienia wody z koryta rzeki i zalania międzywala, zostanie ona przyblokowana przez wyżej wymienione gęste zakrzaczenia, a tym samym spowoduje podniesienie stanu przepływającej wody i dodatkowo nurt może atakować stronę podwodną wału. Ponadto intensywna uprawa wierzby w tym rejonie uniemożliwi prawidłowy dostęp do wału i w przyszłości do wykonywania jakichkolwiek na nim robót. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zawiadomieniem z dnia [....] lipca 2012 r., Dyrektor RZGW w K. powiadomił, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończone - stronom do dnia 8 sierpnia 2012 r. przysługiwało prawo wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Skarżący we wskazanym terminie nie wniósł żadnych uwag ani wniosków. Nie można więc uznać za uzasadniony zarzut skarżącego, iż nie miał możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd podzielił stanowisko organów, że uzasadnionym było wydanie decyzji odmawiającej zwolnienia skarżącego z zakazów IVSA/Wa867/13 wynikających z art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne w przedmiocie sadzenia krzewów wierzby energetycznej na powierzchni 28 000 m2. Przedstawiona przez skarżącego propozycja "wydania zezwolenia warunkowego z nakazaniem stronom obserwowania skutków oddziaływania plantacji" była nie do przyjęcia. Stosownie bowiem do przepisów art. 82 ust. 3 pkt 1 dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią może, w drodze decyzji, na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 2, jednakże dopuszczenie takiej decyzji, przy pomocy której można zwolnić od ustawowych zakazów, dotyczących zagospodarowania obszarów powodziowych, dowodzi jedynie, że ustawodawca rygorystycznie traktuje wymogi dotyczące zagospodarowywania terenów powodziowych i przewiduje od nich tylko zupełnie wyjątkowe, indywidualne odstępstwa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 733/09). Nie można też uwzględnić zarzutu, że ustawodawca w 2011 r. zrezygnował z procedury obowiązku uzyskiwania zgód na nasadzenia między wałem przeciwpowodziowym a korytem rzeki, gdyż cały Dział V tej ustawy został uchylony i w konsekwencji nie można było oprzeć decyzji na art. 82 Prawa wodnego. Uchylenie Działu V ustawy Prawo wodne nastąpiło przy jednoczesnym dodaniu do ustawy Działu Va "Ochrona przed powodzią". Przepis art. 88 I ust.1 pkt 2) ustawy prawo wodne (w aktualnym brzmieniu) stanowi, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności, stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk. Działka skarżącego znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i nadal obowiązuje na niej zakaz sadzenia drzew lub krzewów, o którym mowa w cytowanym przepisie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postępowania, Sąd nie dopatrzył się żadnych uchybień, które musiałby wziąć pod uwagę z urzędu, ani też istnienia tych uchybień, które zostały zarzucone w treści skargi. Mając powyższe na względzie orzeczono, jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.