IV SA/Wa 87/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zra.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], zwanego dalej WINGiK, z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy T. z dnia [...] września 1984 r., znak: L.dz. [...] orzekającej o zatwierdzeniu nowego operatu ewidencji Miasta T. sporządzonego przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne we W., w ramach zlecenia nr [...], w części dotyczącej [...] - działki nr [...], [...], [...], [...], [...] (obecnie działka nr [...] obręb [...], miasto T.). Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Naczelnik Miasta i Gminy T. decyzją z [...] września 1984 r., znak: L.dz.[...] orzekł: 1. w miejsce dotychczasowego operatu ewidencji gruntów dla Miasta T. zatwierdzić nowy operat ewidencyjny sporządzony przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne we W., w ramach zlecenia nr [...], 2. w miejsce dotychczasowej mapy ewidencyjnej 1:5000 w obrębie Miasta T. zatwierdzić mapami ewidencyjnymi 1:000 arkusze map w kolejności od numeru 1 do 35. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie wszczęte na wniosek J. S., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy T. z dnia [...] września 1984 r. Pismem z dnia 5 września 2015 r., J. S. złożyła odwołanie od powyższej decyzji WINGiK z dnia [...] sierpnia 2015 r. Główny Geodeta Kraju rozpatrując powyższe odwołanie wskazał, że mając na uwadze art. 2 ust. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 6, poz. 32), który określał podmioty wykazywane w ewidencji gruntów i budynków oraz art. 10 ust. 1 tego dekretu określający podmioty zobowiązane do zgłaszania wszelkich zmian danych objętych ewidencją należy uznać, że w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (na dzień wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy T. z dnia [...] września 1984 r., znak: L.dz.[...]) stronami były tylko podmioty posiadające określone uprawnienia (własność, władanie) do działki ewidencyjnej, której zmiany dotyczyły. Organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie stwierdził, że działka ewidencyjna nr [...] obręb ewidencyjny [...], miasto T., która powstała z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] objętych decyzją Naczelnika Miasta i Gminy T. z [...] września 1984 r., której stwierdzenia nieważności w części orzekającej w ich zakresie domaga się J. S., nie stanowiła na dzień wydania zaskarżonej decyzji WINGiK z dnia [...] sierpnia 2015 r., własności wnioskodawczym ani nie była przedmiotem jej władania. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów (z dnia 8 czerwca 2015 r.) zalegającego w aktach sprawy, obecnie jedynym właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] jest M. S. Wnioskodawczyni żądając wzruszenia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy T. z dnia [...] września 1984 r., w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] (obecnie działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], miasto T.), nie wskazała żadnego tytułu prawnego do ww. nieruchomości, a także nie podała żadnego przepisu prawa materialnego, który uzasadniałby jej interes prawny w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się również poświadczona kopia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy T. z [...] listopada 1979 r,, znak: [...] orzekająca o ustaleniu granic gospodarstwa działki nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (...) nadanego na własność aktem nadania z dnia [...].VIII.1979 r., nr [...] Ob. M. S. synowi P. (...). Decyzja ta potwierdza, że właścicielem działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] (obecnie działki ewidencyjnej nr [....] obręb [...], miasto T.) jeszcze długo przed wydaniem decyzji Naczelnika Miasta i Gminy T. z [...] września 1984 r., znak: L.dz.[...], był M. S. Dodatkowo stan ten został udokumentowany również w rejestrze gruntów miasta T., z 1961 r. Jednocześnie w powyższym rejestrze gruntów z 1961 r. J. W. (teraz S.) była wykazana jako właścicielka działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...]. Mając powyższe na uwadze, Główny Geodeta Kraju stwierdził, że na dzień wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy T. z [...] września 1984 r., J. S. nie była właścicielką jak również władającym działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] (obecnie działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], miasto T.). Ponadto z dokumentu zatytułowanego mapa ewidencyjna przed odnową ewidencji T. Skała 1:2500 wynika, iż działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], co do których tytuł własności posiadała J. S. nie graniczyły bezpośrednio z działkami ewidencyjnymi nr [...], [...], [...], [...], [...], objętymi decyzją Naczelnika Miasta i Gminy T. z [...] września 1984 r., której stwierdzenia nieważności w części orzekającej w ich zakresie się domaga. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy T. z [...] września 1984 r. nie wprowadzała zmian podmiotowych w zakresie ww. działek ewidencyjnych. Zatem nie można zgodzić się ze skarżącą, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy T. z [...] września 1984 r. w części dotyczącej [...] działki nr [...], [...], [...], [...], [...] (obecnie działka nr [...] obręb [...], miasto T.), zawłaszcza (jej) prawo własności, w oparciu o co wywodziła w odwołaniu swój interes prawny do jej wzruszenia w tej części. Z związku z tym, iż J. S. nie posiadała legitymacji prawnej do złożenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy T. z [...] września 1984 r. w części dotyczącej [...] - działki nr [...], [...], [...], [...], [...] (obecnie działka nr [...] obręb [...] miasto T.), postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. należało je umorzyć. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2015 r. wniosła J. S. powołując się na swoje prawo własności do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. Główny Geodeta Kraju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rolą Sądu w niniejszym postępowaniu była ocena, czy organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, iż skarżącej J. S. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy T. z dnia [...] września 1984 r., znak: L.dz.[...] orzekającej o zatwierdzeniu nowego operatu ewidencji Miasta T. sporządzonego przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne we W., w ramach zlecenia nr [...], w części dotyczącej [...] - działki nr [...], [...], [...], [...], [...] (obecnie działka nr [...] obręb [...], miasto T.). Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Z treści powołanego przepisu wynika, że czynności inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego, o ile nie zostanie ono wszczęte z urzędu, mogą być podjęte wyłącznie przez podmioty uprawnione. Organ administracji publicznej nie może, co do zasady, wszcząć postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności określonego aktu na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem. Również decyzja administracyjna wydana w wyniku tak wszczętego postępowania byłaby aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa, zatem wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić jedynie z woli podmiotu, mającego legitymację procesową strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przy czym w orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32, z 13 października 2003 r., ONSA 2004/1/3, z 4 grudnia 2008, sygn. akt I OSK 1819/07, LEX nr 538602). Istoty interesu prawnego należy natomiast upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie przy wydawaniu decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, będzie miała wpływ na ocenę czy skarżącej służy przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym. Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy T. z dnia [...] września 1984 r. orzekająca o zatwierdzeniu nowego operatu ewidencji Miasta T. została wydana na podstawie przepisów dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 6, poz. 32). Stosownie do art. 2 ust. 2 ww. dekretu w ewidencji podaje się osobę właściciela oraz inne osoby, w których władaniu grunt lub budynek znajduje się, jak również miejsce zamieszkania (siedzibę) tych osób. W oparciu o materiał zgromadzony w sprawie organy wykazały, że działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] (obecnie działka nr [...] obręb [...] miasta T.) w dacie wydania ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji stanowiły własność M. S. Natomiast J. S. była właścicielem działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], które w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów zostały wpisane jako działka nr [...]. Ponieważ J. S. nie jest właścicielem działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] (obecnie działka nr [...] obręb [...] miasta T.), a także nie była ich właścicielem ani władającym w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy T. z dnia [...] września 1984 r., nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Przypomnieć należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy. Zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów (np. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1998 r., sygn. akt III SA 766/98 i z dnia 19 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 862/00). Biorąc pod uwagę powyższe, należy podzielić stanowisko orzekających w niniejszej sprawie organów, że skarżąca nie wykazała, aby w sprawie tej posiadała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., upoważniający ją do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy T. z [...] września 1984 r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.