IV SA/Wa 874/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska -Fonfara, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2015 r sprawy ze skargi Nadleśnictwa D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego Nadleśnictwa D. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący Nadleśnictwo D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2015 r. , dalej zwaną decyzją organu II instancji, utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] r. z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiającą dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego obrębu [...] gm. T. poprzez wykreślenie działki ewidencyjnej nr [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Wnioskiem z dnia 10 lipca 2014 r. Nadleśnictwo D. wniosło o "wycofanie zmiany wprowadzonej w 1989 r. na podstawie operatu pomiarowego nr [...] z dnia 16 grudnia 1991 r. dotyczącej działki [...] w gminie T. obręb ew. [...] z uwagi na brak dowodów uzasadniających wprowadzenie tej zmiany, brak dokumentu źródłowego (przedmiotowego operatu)". Do wniosku został dołączony protokół z dnia 26 stycznia 1945 r., przyjęcia od Powiatowego Urzędu Ziemskiego w R. na rzecz Skarbu Państwa lasu w C. o pow. 165,8 ha, na podstawie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów Decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...], dalej zwaną decyzją organu I instancji, Starosta [...] odmówił dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego obrębu [...], gm. T. poprzez wykreślenie działki ewidencyjnej nr [...] uwidocznionej w ewidencji gruntów jako droga i pozostającej pod władaniem Gminy T. Organ stwierdził, że brak jest dokumentów z których wynikałoby, że działka ta stanowi własność Nadleśnictwa D. W wyniku złożonego przez skarżącego odwołania organ II instancji nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z zasadą aktualności obowiązującą przy prowadzeniu ewidencji geodezyjnej, aktualizacja następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), dalej zwanego Rozporządzeniem. W niniejszej sprawie dokumentem uzasadniającym wprowadzenie tej zmiany jest protokół z dnia 26 stycznia 1945 r. w sprawie przejęcia od Powiatowego Urzędu Ziemskiego w R. lasu z majątku [...] i przekazanie go Nadleśnictwu Państwowemu [...]. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że działka o nr. ew. [...] stanowiąca drogę o pow. 1,17 ha jest we władaniu Gminy T. Podstawą dokonania zmiany nr 3 były dokumenty archiwalne znajdujące się w Państwowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. – mapa Nadleśnictwa [...] – obręb T. O.Z.L.P. w W. z 1958 r. nr [...] oraz pierworys Nadleśnictwa W. nr [...]. Operat pomiarowy nr [...] z 16 grudnia 1991 r., nie obejmuje działki [...] i dlatego w drodze czynności materialno-technicznej działkę tę przeniesiono do jednostki rejestrowej nr [...]. Działka o nr. ew. [...] przebiega przez działki leśne nr [...] i [...] i jest użytkowana jako droga publiczna łącząca wieś K. z miejscowością Z. Z protokołu przejęcia nie wynika, że grunty oznaczone nr. ew. [...] wchodziły w skład tego majątku a więc tego rodzaju dokument nie może być podstawą do wprowadzenia zmian ewidencyjnych. Gdy strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem winna dostarczyć dokument prawny, który byłby podstawą do wprowadzenia zmiany. Skarżący w skardze zarzucił naruszenie: - art. 20 ust. 3a ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. D.U. z 2010r., Nr. 193, poz. 1287) – dalej p.g. i. k. oraz art. 3 ust. 2 ustawy o lasach poprzez poprzez nie uwzględnienie w postępowaniu Planu Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa D., z którego jednoznacznie wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi grunt leśny – drogę leśną – ewidencyjny użytek "Ls". - § 36 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez dowolne i bezpodstawne przyjęcie, że podstawą do wprowadzenia zmian jest mapa Nadleśnictwa L. oraz pierworys Nadleśnictwa W., które nie spełniają wymogów operatu geodezyjnego; - art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez brak uchwały Rady Gminy o ustaleniu przebiegu drogi jako drogi gminnej, - art. 6,7,8,75,80 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej, swobodnej oceny dowodów i nadanie mapie Nadleśnictwa L. i W. charakteru operatu geodezyjnego, podczas gdy mapy te nie spełniają wszystkich wymogów operatu. W uzasadnieniu wskazał na następujące okoliczności: 1. Zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej ponieważ dokument w postaci mapy Nadleśnictwa z 1958 r. nie jest dokumentem stanowiącym operat geodezyjny ale stanowi jedynie wyrys z mapy gospodarczej na którym uwidoczniony jest przebieg drogi leśnej o szerokości 11 m z wykazaniem powierzchni tej drogi w każdym z oddziałów leśnych i nie posiada punktów granicznych pozwalających na przyjęcie granic geodezyjnych działki. 2. Działka [...] nie stanowi więc działki ewidencyjnej ale część kompleksu leśnego [...]. 3. Sama mapa Nadleśnictwa nie pełnia cech operatu geodezyjnego ponieważ nie została przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, czym naruszono § 36 pkt 6 Rozporządzenia. 4. Gmina T. została wpisana do ewidencji mimo tego, że zmiany w ewidencji gruntów nie rozstrzygają kwestii spornych wynikających z prawa własności. Tego rodzaju zmiany nie mogą być nadto dokonywane w drodze czynności materialno-technicznych. 5. Przejęcie lasów na podstawie dekretu o przejęciu lasów następowało z mocy prawa więc organ musiał uznać za istotny dokument w postaci Pierwowzoru Nadleśnictwa z którego wynika, że przedmiotowa droga przebiega przez lasy przejęte dekretem przez Skarb Państwa, stanowi drogę leśną o określonych parametrach w tym powierzchni stanowiącej część oddziału leśnego (0,41 ha drogi wchodzi w skład oddziału leśnego 187 o pow. 18,53 ha oraz 0,62 ha drogi wchodzi w skład oddziału leśnego 189 o pow. 21,09 ha). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego popierał skargę, wnosząc nadto o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego. Złożył dokumentację zdjęciową obrazującą przebieg drogi i wskazał, że jest ona drogą leśną, zamkniętą, z której korzystają wyłącznie służby leśne. Złożono nadto dokumenty z Planu Urządzania Lasu, które to dowody Sąd, na podstawie art. 106 § 3 i 113 § 2 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270), dalej P.p.s.a., uwzględnił przy wyrokowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są trafne. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Przechodząc do oceny legalności aktu administracyjnego wskazać należy, że ewidencja gruntów stanowi zbiór informacji o gruntach, budynkach, lokalach a sprawy z zakresu ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (D.U. 2010, Nr 193, poz. 1287 ze zm. – dalej P.g.k.). Zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy ewidencja gruntów obejmuje m.in. informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni i rodzajów użytków gruntowych. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów zawiera rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2001, Nr 38, poz. 454), dalej zwanego Rozporządzeniem. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności tj. utrzymania jej w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 Rozporządzenia). Istniejące zapisy mogą być zmienione tylko na podstawie dokumentów urzędowych, które zostały sporządzone po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych. Podmiot, który domaga się wprowadzenia zmian, ma obowiązek dostarczenia tych dokumentów organowi. Co ważne, wpisy w ewidencji gruntów są jedynie zbiorem informacji o gruntach i mają charakter deklaratoryjny a więc nie kreują nowych praw właścicielskich. (por. wyroki NSA z 25.10.2010 r. I OSK1839/10, z 19.10. 2011 r., I OSK1764/10). Tym samym, co do zasady wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów nie wywiera żadnych skutków w sferze prawa rzeczowego (nie kreuje nowego stanu własności). Kwestie właścicielskie rozstrzygają sądy powszechne a więc organy rejestrowe nie mogą dokonywać jakichkolwiek zmian własnościowych. W postępowaniu administracyjnym obowiązują nadto zasady: prawdy obiektywnej – art. 7 K.p.a., zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa – art. 8 K.p.a., zasada informowania stron i pozostałych uczestników postępowania – art. 9 K.p.a. Zasady te są gwarancją zgodnego z prawem rozstrzygania spraw podmiotów stosunków administracyjnych. Nakładają na organy obowiązki w zakresie informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków a co za tym idzie stanowią gwarancję tego, że strona na skutek swej nieznajomości prawa nie poniesie szkody. Obowiązek udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek zawarty jest w art. 9 K.p.a. Organ ma, wynikający z art. 6 K.p.a. obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. Przyjmuje się więc, że organ zna prawo i potrafi dokonać subsumpcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną – mającą zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. W pierwszej więc kolejności organ ma obowiązek ustalenia jakie jest żądanie wnioskującego podmiotu (zakresu żądania), gdyż dopiero prawidłowo odkodowany wniosek może być przedmiotem rozważań organu. W niniejszej sprawie organ przyjął, że żądanie dotyczy zmiany danych w ewidencji gruntów co do działki o nr ew. [...], na podstawie dokumentu w postaci protokołu przejęcia z 1945 r. Uznał jednocześnie, że dokument ten nie może stanowić wiarygodnego dowodu na okoliczność, iż uwidoczniona w ewidencji działka wchodzi w skład gruntów C. W ocenie Sądu organ naruszył art. 6, 7, 8, 9 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego i jego pobieżną ocenę. Było to wynikiem nierozpatrzenia istoty wniosku, który w istocie zmierzał do przyjęcia iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła i stanowi zwarty kompleks leśny, począwszy od 1945 r. Organ zebrał co prawda dokumenty w postaci Pierworysu Nadleśnictwa W., mapy Nadleśnictwa L. z 1959 r., uzyskał informację z Urzędu Miejskiego w T. u z której wynika, że Gminy T. nie legitymuje się tytułem własności do przedmiotowej działki, którą poddaje zabiegom pielęgnacyjnym w okresie zimy i dba o jej przejezdność ale jednocześnie droga ta nie jest w śladzie drogi publicznej objętej Uchwałą Rady Gminy (pismo z 19.09.2014 r.), informację, że działka stanowi drogę gminną publiczną w tym, w części na przedłużeniu ulicy [...] (pismo z 1 września 2014 r.), oraz dołączył wypisy z ewidencji gruntów z których wynika, że działka ta została zakwalifikowana jako droga a jako właściciel ( a nie tylko jako władający) wpisana jest Gmina T. Już z tych dokumentów i pism Gminy T. wynika sprzeczność co do ujawnionego tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości oraz jej charakteru. Tego rodzaju wątpliwości powinny być, w ocenie Sądu, podstawą do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tym bardziej, że skarżący wywodził i składał dokument na okoliczność wchodzenia tej części nieruchomości w skład przejętego z mocy Dekretu lasu z majątku [...]. Nie było zatem podstaw do przyjęcia, że stan ewidencyjny jest aktualny i nie budzi żadnych wątpliwości – jak to stwierdził organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Najistotniejsze jest jednak to, że skarżący już w odwołaniu powołał się na Plany Urządzania Lasu dla Nadleśnictwa D. z których wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi grunt leśny a nie drogę gminną. Dokumenty na tę okoliczność zostały ostatecznie złożone w toku postępowania przed sądem administracyjnym jednakże to organ, ponownie rozpoznając sprawę powinien zobowiązać stronę do ich złożenia, czego nie uczynił. Przepis art. 20 ust. 2 i 3a Ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nakazuje uwzględniać w ewidencji gruntów i budynków przepisy ustawy o lasach. Zmiany w ewidencji nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasu. Plany te stanowią swoistego rodzaju plany zagospodarowania przestrzennego terenów leśnych i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. (por. wyrok NSA z 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1077/07, Lex nr 496231, wyrok NSA z 30 czerwca 2011r., sygn. akt I OSK 1240/10, Lex nr 1082594). Regulacja prawna zawarta w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach nakazująca uwzględniania w ewidencji gruntów i budynków ustalenia planów urządzania lasów w zakresie ich granic i powierzchni jest regulacją szczególną w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w ewidencji gruntów a obowiązek stosowania tych przepisów wynika wprost z art. 20 ust. 3a tej ustawy. Plan urządzania lasu sporządzony dla Nadleśnictwa D. i zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska z [...] grudnia 2010r., nr [...] jest dokumentem na podstawie którego powinny być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem. Plan ten zawiera bowiem opis, zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia, które to dane są wystarczające do dokonania aktualizacji ewidencji gruntów, która to ewidencji nie może być sprzeczna z tymi planami. Ponieważ jednak Sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania własnych ustaleń stanu faktycznego (por. NSA z 6.06.2012, OSK2398/11 Cebois NSA) nie ma uprawnień do dokonywania własnych ustaleń faktycznych w zakresie tego czy sporny pas gruntu jest ujęty w Planie Urządzania Lasu na lata 2008-2017. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ kierując się powyższymi wskazaniami przeprowadzi postępowanie administracyjne, w którym oceni czy złożone przez skarżącego dokumenty w postaci Planu Urządzania Lasu i stosownymi mapami oraz decyzją Ministra Środowiska dają podstawy do przyjęcia, że sporny pas gruntu nazwany działką ewidencyjną [...], mimo, że w aktach brak jest operatu ewidencyjnego na podstawie którego działka ta została wykreowana, zawierają w swej treści spory pas gruntu a jeżeli tak, to dokona stosownych zmian w ewidencji. O ile grunt został objęty planem urządzania lasu i na tej podstawie został oznaczony symbolem "Ls" stanowi grunt leśny (por. wyroki NSA z 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1077/07 i OSK 1072/07), a nie drogę gminną. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że wobec tego, iż aktualizacji ewidencji gruntów dokonuje się tylko na podstawie nowych dokumentów, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych (por. wyrok NSA z 10.02.2003, sygn. akt. II SA 1478/01)., nie ma podstaw do "wycofania" dokonanych wcześniej wpisów. Zmiany dokonane w 1991 r. bez względu na to czy były do tego podstawy prawne mogą być "naprawione" tylko poprzez złożenie nowego dokumentu z którego będzie wynikał inny, niż uwidoczniony w ewidencji stan. Takim dokumentem jest Plan Urządzania Lasu, którym organ ewidencyjny jest związany z mocy art. 20 ust. 2 i 3a ustawy o lasach. Skutkuje to trafnością zarzutu naruszenia art. 20 ust. 3a ustawy o lasach. Czyni to jednocześnie niezasadnymi zarzuty naruszenia § 36 pkt 6 Rozporządzenia w zakresie bezzasadnego, zdaniem skarżącego, przyjęcia, iż podstawą do wprowadzenia zmian jest mapa Nadleśnictwa L. i W. z 1958 r. oraz naruszenia wskazanych w pkt IV skargi przepisów postępowania w zakresie charakteru tych dokumentów. Zarzut naruszenia art. 75 i 80 K.p.a. nie został dostatecznie sprecyzowany aby Sąd mógł się do tego zarzutu odnieść. Braku uchwały Rady Gminy o zaliczeniu drogi do drogi gminnej (art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2013, poz. 260), została przez organ przyznany co również świadczy o tym, że tzw. działka 1158, mimo uwidocznienia jej w rejestrze gruntów nie została prawnie wyodrębniona jako droga gminna. Jednakże w postępowaniu ewidencyjnym organ byłby związany uchwałą pozytywną a nie jej brakiem. W związku z tym okoliczność ta stanowi dowód pośredni na zasadność twierdzeń skarżącego co do wadliwości danych w ewidencji gruntów. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. z 2003 r. Nr. 97, poz.887).