IV SA/Wa 879/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy U. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej Gminy U. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 19 czerwca 2008 r. znak [...], Wójt Gminy U., zwrócił się do Dyrektora [...] Parku Narodowego, z prośbą o zajęcie stanowiska w przedmiocie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "K." [...] w miejscowości W. w Gminie U. Postanowieniem nr [...] dnia [...] czerwca 2008 r. Dyrektor Parku odmówił uzgodnienia ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzonego na podstawie uchwały Nr [...] Rady Gminy U. z dnia [...] 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "K." [...] w miejscowości W. w Gminie U., w brzmieniu ustalonym uchwałami Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz Nr [...] z [...] grudnia 2007 r. Rady Gminy U., w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami [...], [...], [...], [...], [...], i [...] przeznaczonych pod zabudowę letniskową, tj. w części proponowanej przez § 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 12 ust. 1, § 5, § 8, § 10 tego projektu. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji podniósł, że analizowany obszar "K." znajduje się w otulinie [...] Parku Narodowego, w której zgodnie z definicją otuliny zawartą w art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.), nie mogą być prowadzone działania stanowiące zagrożenie dla wartości, dla których postał utworzony Park. Ponadto, obszar ten położony jest w obrębie zaprojektowanego korytarza ekologicznego, łączącego zespół jeziomo-torfowiskowy z wodno — torfowiskową — leśną fitocenozą jeziora W. a dalej z K. i B. Organ podkreślił, że jest to korytarz ekologiczny istotny dla zachowania walorów przyrodniczych [...] Parku Narodowego i stabilności ekologicznej R. Obszar ten znajduje się w Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 jako O. Zdaniem organu zabudowa tego obszaru, osłabi zawartość przestrzeni przyrodniczej, utrwali fragmentację fizjocenoz, powiększy klin zabudowy wcinający się w unikatowe kompleksy wodno-torfowiskowo — leśne, pogorszy warunki funkcjonowania naturalnych, prawnie chronionych układów ekologicznych — chronionych w randze parku narodowego, obszaru Natura 2000 i strefy rdzennej R. utworzonego pod auspicjami U. Na powyższe postanowienie Dyrektora Parku, Wójt Gminy U. wniósł zażalenie z dnia 19 czerwca 2008 r. znak [...] do Ministra Środowiska. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] parku Narodowego z dnia [...] czerwca 2008r. W uzasadnieniu ww. postanowienia Minister Środowiska podkreślił, że w przypadku przedmiotowej inwestycji, polegającej na zabudowie letniskowej w tym budynków mieszkalnych oraz garażowych, czynnikiem mogącym wywołać niekorzystne zmiany w środowisku przyrodniczym Parku jest m.in. zapoczątkowanie procesu zabudowy liniowej (stanowiącej barierę antropogeniczną), wzdłuż granicy Parku. Obszar "K." położony jest na terenie otuliny Parku nad jeziorem W., wchodzącym w skład [...] Parku Krajobrazowego. Położony jest w obrębie zaprojektowanego korytarza ekologicznego, łączącego zespół jeziorno-torfowiskowy z wodno — torfowiskową — leśną fitocenozą jeziora W. a dalej z K. i B. Korytarz ten jest istotnym elementem mającym na celu zachowanie walorów przyrodniczych [...] Parku Narodowego. Korytarz ten został wyznaczony na podstawie badań i analiz przeprowadzonych na potrzeby sporządzania Planu Ochrony [...] Parku Narodowego na lata [...]. Organ II instancji podkreślił, że pomimo, iż wskutek zmiany ustawy o ochronie przyrody plan ten stracił ważność jako akt prawny, ale niezmienna pozostaje podstawowa wykładnia merytoryczna (ekspertyza) do prowadzenia polityki przestrzennej i strategii ochrony przyrody na potrzeby [...] Parku Narodowego. Zgodnie z ekspertyzą "O." opracowaną przez prof. T. C. w 2006 r. omawiany region stanowi najściślej chronioną strefę planowanego R., tzw. strefę rdzenną. Minister Środowiska podkreślił, że wzrost rangi P. poprzez planowane w najbliższych miesiącach utworzenie M., będzie zobowiązywało Polskę do stałej dbałości o zachowanie i poprawę jakości środowiska przyrodniczego na tym obszarze. Poza ochroną wszystkich istniejących wartości przyrodniczych, obszar ten wymaga licznych, ważnych i trudnych działań ochronnych, prowadzących do poprawy stosunków wodnych, w tym obejmujących czystość wód powierzchniowych i podziemnych. Działania powinny uwzględniać także wzmacnianie różnorodności biologicznej, zachowanie walorów krajobrazowych oraz utrzymanie ciągłości korytarzy migracyjnych zwierząt. Organ wskazał, że zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, korytarz ekologiczny jest obszarem umożliwiającym migrację roślin, zwierząt lub grzybów. Do zachowania ciągów komunikacyjnych dla zwierząt (korytarzy migracyjnych), zobowiązuje również § 10 pkt 3 lit. h) Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. Nr 220 poz. 2237), który stanowi, iż sposoby ochrony gatunków dziko występujących zwierząt polegają w szczególności na tworzeniu i utrzymywaniu korytarzy umożliwiających migrację. Organ II instancji podkreślił, że utrzymanie tras migracji zwierząt, jest niezmiernie ważne dla zachowania różnorodności biologicznej, szczególnie w obrębie parku narodowego, jako najwyższej formy ochrony przyrody, jak również powiązanych z tym obszarem innych form przestrzennych ochrony przyrody. Minister Środowiska wskazał, że ustawa, w art. 5 pkt 6, definiuje różnorodność biologiczną jako zróżnicowanie żywych organizmów występujących w ekosystemach, w obrębie gatunku i między gatunkami oraz zróżnicowanie ekosystemów. Umożliwienie swobodnego i niezakłóconego przemieszczania się zwierząt bytujących w Parku, zapewnienia przepływ genów oraz trwałe funkcjonowanie tego ekosystemu. W świetle art. 8 ust. 1 i ust. 2, w związku z art. 11 ust 1 ustawy o ochronie przyrody, czynnik uniemożliwiający migrację zwierząt, należy zdaniem organu uznać za zagrożenie dla chronionych w parku narodowym składników przyrody. Zrealizowanie inwestycji spowoduje zagrożenie dla swobodnej migracji zwierząt, w szczególności ptaków wodno- błotnych na tym obszarze. Organ podkreślił, że faktem powszechnie znanym, jest to że dzikie zwierzęta unikają miejsc przebywania ludzi, dlatego obecność siedlisk ludzkich oraz związane z tym czynniki takie jak: oświetlenie, hałas, ruch pojazdów, będące nieodłącznym elementem bytności ludzi, powodują permanentne płoszenie zwierząt (zagrożenie zewnętrzne art. 5 pkt 29 ustawy), wpływając tym samym na warunki ich bytowania, rozrodu czy też żerowania. Nowa zabudowa w terenie dotąd niezurbanizowanym spowoduje zdaniem organu II instancji, powstanie nowego źródła czynników zewnętrznych oddziaływujących negatywnie na przyrodę Parku. W ocenie Ministra Środowiska analiza lokalizacji planowanej zabudowy w postaci kilkudziesięciu domków pozwala sądzić, iż zostanie naruszona przyrodnicza integralność omawianego obszaru. Integralność, o której mowa dotyczy w szczególności ingerencji antropogenicznej pomiędzy jedynym niezabudowanym terenem w bezpośrednim rejonie jeziora W. (część południowa) a bardzo rozległym obszarem podmokłych łąk K. i B. stanowiącego zarazem wydzieloną enklawę [...] Parku Narodowego (w kierunku południowo- wschodnim). Nie bez znaczenia jest również lokalizacja planowych inwestycji nad jeziorem W. i bezpośrednio do niego przylegającym mniejszym obszarze "B." położonego poza obszarem Parku Narodowego — jednakże podobnie jak w przypadku powyżej opisanych terenów bagiennych, położonego na obszarze Natura 2000. Organ zaznaczył, że [...] Park Narodowy w 2002 r. został umieszczony na liście obszarów Konwencji o obszarach wodno-błotnych której Polska jest stroną mających znaczenie międzynarodowe, zwłaszcza jako środowisko życiowe ptactwa wodnego. Umieszczenie danego obszaru na liście R. jako obszaru wodno-błotnego o znaczeniu międzynarodowym, musi spełnić szereg ściśle określonych kryteriów. Poprzez ich ochronę, chronimy przestrzeń życiową ptactwa wodnego, zapewniając mu odpowiednie warunki bytowania jak również odpoczynku szczególnie w czasie przelotów migracyjnych. Zdaniem organu podkreślenia wymaga również fakt, iż obszar planowany pod zabudowę, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znajduje się w Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000, jako obszar D. ([...]). Podstawą ochrony tych terenów jest art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, na podstawie którego zabrania się podejmowania działań mogących w znaczny sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których obszar został wyznaczony. Organ podkreślił, ze w ostoi, o której mowa, występuje co najmniej 30 gatunków ptaków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej, 7 gatunków z Polskiej Czerwonej Księgi zwierząt. W tym jedno z nielicznych w Polsce stanowisk lęgowych podgorzałki, ważna ostoja bąka i dubelta. W okresie lęgowym obszar zasiedla co najmniej 1% populacji krajowej następujących gatunków ptaków: bąk, błotniak łąkowy, błotniak stawowy, dubelt, podgorzałka, puchacz, rybitwa białowąsa, rybitwa czarna i sowa błotna, w stosunkowo wysokim zagęszczeniu występuje wodniczka. Celem tworzenia sieci Natura 2000 jest zachowanie obszarów szczególnie ważnych, reprezentacyjnych dla różnorodności siedliskowej i gatunkowej poszczególnych regionów biologicznych europy. Powyższe postanowienie zaskarżyła Gmina U. wnosząc o jego uchylenie. W skardze zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego a w szczególności art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.); dalej: "k.p.a." poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania i brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. 2. naruszenie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność istnienia na przedmiotowym terenie węzłów i korytarzy ekologicznych bez oparcia materiałem dowodowym; poprzez przyjęcie za udowodnioną okoliczność, że planowana zabudowa nie będzie miała charakteru uzupełniającego do istniejącej już zabudowy a stworzy nową zabudowę liniową. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 5 pkt 14 w zw. Z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że otulina parku narodowego podlega identycznym zasadom ochrony przyrody przynależnym parkom narodowym. 4. naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego zastosowanie do otuliny parku narodowego. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w powyższym zakresie, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za uzasadniony uznał Sąd zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Zasadą jest, iż organy administracyjne nie mogą uchylić się od obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a przed wydaniem rozstrzygnięcia umożliwić wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04 (ONSAiWSA 2005, z. 4, poz. 66), wydaną na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 k.p.a. przepisu art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), należy jednak wskazać, że warunkiem sine qua non uchylenia rozstrzygnięcia z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem rozstrzygnięcia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenie dokumentu). W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącej wyjaśnił w trakcie rozprawy, iż brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkował pominięciem wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który mógł zakwestionować ekspertyzę dr. hab. prof. T. C. (k. 60 akt sąd.)- Jednocześnie pełnomocnik skarżącej złożył do akt opinię z 17 kwietnia 2009 r. sporządzoną przez arch. W. C. projektanta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "K." [...] (k. 57-59 akt sąd.). Z treści powyższego dokumentu wynika, iż projektant planu kwestionuje istnienie na obszarach objętych przedmiotowym planem regionalnego korytarza ekologicznego, o którym mowa w ekspertyzie zatytułowanej "O." sporządzonej przez dr. hab. prof. T. C. w dniu 6 grudnia 2006 r. i przyjętej przez Ministra Środowiska jako dowód w sprawie. W ocenie Sądu, należy zatem uznać, iż znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentacja jest niepełna, zaś jej uzupełnienie mogłoby nastąpić, gdyby strona wypowiedziała się przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ zażaleniowy. Nie przesądzając wyniku rozstrzygnięcia postępowania zażaleniowego, wskazać należy, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, z uwzględnieniem wszelkich wymogów procesowych, w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. W aktach odzwierciedlenie powinny znaleźć wszelkie podejmowane przez organ i stronę działania, natomiast samo gromadzenie dowodów powinno być przeprowadzone z uwzględnieniem standardów określonych w art. 78 i 79 k.p.a. Ocena dowodów nie może przekraczać granic zakreślonych w art. 80 k.p.a., a uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno w pełni uwzględniać dyrektywy zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy.