IV SA/Wa 890/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia NSA Maria Rzążewska Asesor WSA Jakub Linkowski (spr.) Protokolant Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) września 2004 r. nr (...) w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - oddala skargę – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) września 2004r. - po rozpatrzeniu odwołania S. U. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia (...) maja 2004r. orzekającej o ustaleniu na podstawie art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. z 1990 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) jednorazowej opłaty w wysokości 2017 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P.– działka Nr (...) o pow. (...) m2 w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem tej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. i umorzyło postępowanie I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że w przypadku wzrostu wartości nieruchomości ustawodawca przyznał gminie nie "roszczenie" cywilnoprawne, lecz "uprawnienie" do pobrania opłaty w drodze decyzji administracyjnej tj. jednostronnego władczego rozstrzygnięcia o obowiązku uiszczenia opłaty (w określonej wysokości) przez dotychczasowego właściciela nieruchomości. W związku z tym –zdaniem organu odwoławczego- przepis art. 36 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mówiący o odpowiednim stosowaniu do opłat przepisu art. 36 ust 6 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że pobranie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w drodze decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, musi nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. W sprawie niniejszej uchwała Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. opublikowana została w dniu (...) lipca 1998r. i weszła w życie po 14 dniach tj. (...) lipca 1998r. W związku z tym decyzja o pobraniu jednorazowej opłaty mogła zostać wydana do dnia (...) lipca 2003r. Tymczasem decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty wydana została dnia (...) maja 2004r. Niezachowanie pięcioletniego terminu i niewydanie w tym czasie decyzji ustalającej opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 3 cyt. ustawy, spowodowało konieczność uchylenia decyzji organu I instancji (wydanej po upływie pięcioletniego terminu) i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. została zaskarżone przez Gminę P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze Gmina P. podniosła, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 36 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. z 1990 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) i wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W ocenie strony skarżącej decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z (...) maja 2004r. ustalająca jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości była prawidłowa. Zdaniem skarżącej wszczęcie postępowania administracyjnego prowadzącego do pobrania opłaty w okresie pięciu lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące, wstrzymuje bieg tego terminu. Jeżeli zatem postępowanie wszczęte zostało przed upływem pięciu lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zaczął obowiązywać to decyzja mogła zostać skutecznie wydana nawet po upływie tego pięcioletniego okresu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu jako wniesiona przez podmiot, który nie ma w sprawie interesu prawnego. W myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (oraz prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym). Zgodnie z art. 50 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie skargę wniosła Gmina P. Nie ulega wątpliwości, że gmina jako podmiot posiadający osobowość prawną ( art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ma zdolność do występowania przed sądem administracyjnym w charakterze strony ( tzw. zdolność sądową – art. 25 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skoro zaś skargę wniósł podmiot mogący, co do zasady występować w charakterze strony (skarżącego), to konieczne było dokonanie oceny jego legitymacji czynnej ( do wniesienia skargi) na gruncie konkretnej sprawy. Badanie tej legitymacji wymaga wkroczenia w dokonywanie ocen w sferze materialno - prawnej. Chodzi, bowiem o kwestię istnienia interesu prawnego w sprawie, która musi zawsze wynikać z przepisów prawa materialnego. Stwierdzenie, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego ma taki skutek, że skarga ulega oddaleniu , a nie odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. sygn. akt II SA 2109/00 OSP 2001 /6/86 wydany wprawdzie w czasie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Dz. U. Nr 74, poz. 368, ale którego teza - w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zachowała aktualność na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Składająca w niniejszej sprawie skargę Gmina P. w żaden sposób nie wykazała swojego interesu prawnego w sprawie i w ocenie Sądu interesem takim nie dysponowała. W szczególności podkreślić trzeba, że istnienie interesu prawnego gminy mogłoby się wiązać jedynie z jej statusem jako osoby prawnej, nie zaś jako podmiotu realizującego poprzez swe organy uprawnienia władcze ( imperium) w wykonywaniu zadań publicznych ( art. 2 ust. 1 powoływanej już ustawy o samorządzie gminnym). Te dwa całkowicie odmienne zakresy występowania gminy w obrocie prawnym wymagają zdecydowanego rozróżnienia i nie mogą być w żadnym wypadku wykorzystywane zamiennie. W sprawie dotyczącej ustalenia "renty planistycznej" gmina działa niewątpliwie w ramach "imperium" realizując powierzone jej zadania o charakterze publicznym. Realizacją zadań publicznych jest zresztą nie tylko ustalenie przedmiotowej opłaty, ale i przyjmowanie wpływów (dochodów) z tego tytułu. Odmienny pogląd niezależnie od wcześniej przedstawianej argumentacji prowadziłby do możliwości podważenia obiektywizmu gminy w wypełnieniu zadań publicznych. Dbałość o interes publiczny nie może być identyfikowana z interesem prawnym na gruncie art. 28 kpa i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym względzie należy odwołać się pomocniczo do ustalonego orzecznictwa NSA na tle oceny zagadnienia dbałości urzędów skarbowych o wpływy z tytułu podatków (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2000 sygn. akt II SA 1599/99 Lex w 54730 i wyrok NSA z dnia 17 listopada 2000 sygn. II SA 194/00 Lex nr 57 188). Dla porządku dodać należy, iż gdyby przyjąć, że złożenie skargi w niniejszej sprawie nastąpiło nie przez Gminę P., ale przez Burmistrza Miasta i Gminy P., to taka skarga podlegałaby oczywiście odrzuceniu jako złożona przez organ I instancji. W tej sytuacji orzecznictwo sądowe jest jednoznaczne (por. np. post. NSA z dnia 4 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 65/97 i post. NSA z dnia 19 października 2000 r. sygn. akt II SA /Gd 2159/00 Lex 46440 i wiele innych). Na marginesie można zwrócić zresztą uwagę, że generalnie przyznanie organowi administracji publicznej statusu strony jest zjawiskiem zupełnie wyjątkowym i wynika zawsze z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy ( por. np. art. 16 ustawy z dnia 20 lipca 1991 o Inspekcji Ochrony Środowiska tj. Dz. U. Nr 112 poz. 982 w odniesieniu do organu inspekcji środowiska i art. 92 ust. 1 , pkt. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne Dz. U. Nr 115 poz. 1223 co do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej), i nie jest wcale wynikiem oceny posiadania przez organ administracji publicznej interesu prawnego, którego nie może on być przecież nosicielem w rozumieniu art. 28 kpa i art. 50 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zważywszy na przyczynę oddalenia skargi niemożliwe było ustosunkowanie się Sądu do zarzutów merytorycznych sformułowanych w skardze, oraz dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji poza granicami zarzutów skargi. Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji z mocy art. 151 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.