IV SA/Wa 901/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi D. L. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K. - oddala skargę - W dniu [...] listopada 2012 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] w gminie [...]. Pismem z dnia 4 grudnia 2014 roku nadanym w Urzędzie Pocztowym dnia 10 grudnia 2014 roku Skarżąca D. L., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata A. M., wezwała Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa, do którego doszło w wyniku uchwalenia powyższej uchwały. W uzasadnieniu wezwania wskazała, że powyższa uchwała jest niezgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 roku. nr [...] oraz narusza przepisy rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie utworzenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. W związku z brakiem odpowiedzi Rady Gminy [...] na ww wezwanie, Skarżąca, poprzez swojego pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą uchwałę z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...], powtarzając argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, tj. zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie art. 9 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie utworzenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W konsekwencji Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności uchwały w trybie art. 147 § 1 ppsa i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2015 roku Rada Gminy [...] odmówiła uwzględnienia wniesionego przez Skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Organ wskazał, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, w tym usług publicznych (M-2), do których zaliczona jest zasadnicza część terenu wsi [...] jak i wsi [...], nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy terenami usytuowanymi na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu a pozostałymi terenami. Tym samym w ocenie organu, zarówno w planie miejscowym jak i studium, kierunek przeznaczenia terenów pozostał wspólny dla obu obszarów. Wprowadzone rozróżnienie polega wyłącznie na wprowadzeniu odrębnych wytycznych zagospodarowania i użytkowania terenu oraz parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu i dotyczy wielkości nowo wydzielanych działek budowlanych dla zabudowy szeregowej przy zabudowie realizowanej indywidualnie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosła o oddalenie skargi. Jednocześnie organ podniósł, że obszary objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] , nie znajdują się w strefie ochrony planistycznej lecz w tzw. strefie zwykłej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Dla strefy zwykłej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w § 6 ust.1 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu wskazano zakazy obowiązujące w tej strefie, które w żadnym punkcie, zdaniem organu, nie odnoszą się do kwestii poruszonych przez Skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga D. L. na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] została złożona w przepisanym do tego terminie, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), skargę na akty prawa miejscowego wnosi się po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Podkreślić należy, że o bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07, te orzeczenie i orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone przez stronę skarżącą pismem z dnia 4 grudnia 2014 roku nadanym w Urzędzie Pocztowym dnia 10 grudnia 2014 roku i wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu 12 grudnia 2014 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w dniu [...] marca 2015 roku, w której odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, która Skarżącej została przez organ przesłał Skarżącej doręczona. W dalszej części rozważenia wymaga podnoszona w odpowiedzi na skargę kwestia, czy skarga została wniesiona przez podmiot uprawniony. Stąd też przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżącej, co dawałoby Jej legitymację do wniesienia skargi. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, legitymację do wniesienia skargi na uchwałę ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej i może - po bezskutecznym wezwaniu usunięcia naruszenia - zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z ust. 2a tego artykułu skargę można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Tym samym nie mają zastosowania przepisy dopuszczające występowanie w charakterze strony organizacji społecznej reprezentującej interes innych osób w myśl art. 31 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego kształtowany jest -z woli ustawodawcy- na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie jej podejmowania interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). A zatem, skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też strona skarżąca musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11 nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kpa. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Brak interesu prawnego po stronie skarżącej wyłącza dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały i prowadzi do oddalenia skargi z uwagi na brak legitymacji materialnej strony skarżącej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04; 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że w niniejszej sprawie Skarżąca powinna wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Gminy [...] został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W tym miejscu wskazać należy, że legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kpa. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zwrócić należy uwagę, że znaczenie ustaleń planu miejscowego dla wykonywania prawa własności czy prawa użytkowania wieczystego jest oczywiste. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie bez powodu, jak się wydaje, ustawodawca w tym samym artykule zamieścił przepis mówiący o tym, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jest to wyraźna wskazówka, że właściciel nieruchomości czy jej użytkownik wieczysty może bronić swego interesu prawnego związanego z własnością tej nieruchomości przy zagospodarowaniu innej nieruchomości innego właściciela. Przy czym zagospodarowania nieruchomości nie należy rozumieć jedynie jako czynności faktycznych. Skoro ustawodawca w jednym przepisie (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) mówi o znaczeniu ustaleń planu miejscowego dla sposobu wykonywania prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) oraz o ochronie interesu prawnego przy zagospodarowaniu nieruchomości, to oznacza, że chodzi tu także o akt prawa miejscowego mający istotne znaczenie dla zagospodarowania terenów, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż okolicznością niesporną jest fakt, że skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniosła osoba legitymująca się prawem własności nieruchomości objętej postanowieniami planu, jako właścicielka nieruchomości położonej na terenie wsi [...] znajdującej się w obszarze [...]. Skarżąca swój interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wywodzi z faktu, iż wprowadzenie zapisu dopuszczającego możliwość zabudowy szeregowej na terenie, który jest obszarem chronionym, zawierającym wiele zasobów przyrodniczych, lasy, wody powierzchniowe, ekosystemy dla wielu gatunków zwierząt i roślin, spowodowało, iż ceny nieruchomości uległy znaczącemu obniżeniu. Ponadto, celem zakupu przez Skarżącą nieruchomości położonej w [...] była chęć bytowania na obszarze atrakcyjnym pod względem przyrodniczym. W ocenie Skarżącej, samo wskazanie możliwości realizacji zabudowy szeregowej na terenie wsi stanowi istotne naruszenie, gdyż umożliwia degradację środowiska naturalnego na obszarze chronionym w miejscu zamieszkania Skarżącej. Zabudowa szeregowa będzie miała zasadniczy wpływ na obniżenie wartości nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej oraz utrudni korzystanie z przysługującego jej prawa. Ograniczy także możliwości zbycia nieruchomości, ponieważ jej atrakcyjność dla potencjalnego nabywcy spadnie. Uchwała wywiera zatem zasadniczy wpływ na prawo własności Skarżącej. W sytuacji, gdy obszar wsi [...] stanowi w całości cześć [...], a dodatkowo sferę ochrony urbanistycznej, uchwała Rady Gminy z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] w gminie [...] narusza nie tylko postanowienia Studium, ale także regulację zawartą w rozporządzeniu Wojewody [...] w sprawie utworzenia [...]. W ocenie Sądu podniesione w skardze zarzuty nie mają oparcie w powołanym stanie faktycznym jak i uregulowaniu prawnym. Skarżąca nie wykazała, by nastąpiło naruszenie Jej interesu prawnego poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały. Zarzuty w przedmiocie naruszenia Jej prawa własności nie zasługują na uwzględnienie, albowiem uchwała nie ogranicza Skarżącej prawa własności do nieruchomości, która może z niej w sposób nieograniczony jak dotychczas korzystać. Ewentualna zmiana wartości nieruchomości, subiektywnie przez Skarżącą przedstawiona, nie może stanowić o naruszeniu prawa własności. Hipotetyczne założenie zmniejszenia wartości nieruchomości czy utrudnienie w jej sprzedaży nie mogą zostać przez Sąd uwzględnione, gdyż tak jak wyżej wskazano, interes prawny Skarżącej musi zostać wykazany w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości i skutkować naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. A taka sytuacja nie wystąpiła. A zatem, Skarżąca nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z powodu braku naruszenia prawa, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Stąd też, Sąd nie miał podstaw do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, LEX nr 437511). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.