IV SA/Wa 906/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Gruntowej P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej, że nieruchomość stanowi rolniczą wspólnotę gruntową - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (zwane dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatowego w P. (zwanego dalej Starostą) z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] o odmowie zmiany za zgodą stron decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. (zwanego dalej WRiL PRN) z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] w sprawie ustalenia charakteru prawnego wspólnoty gruntowej położonej w mieście P. pow. [...]. Decyzja ta została wydana w następstwie zapadłego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1566/09 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa własności działek. Sąd uchylił decyzję SKO z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], zobowiązując organ I instancji do ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości treści żądania strony i stosownie do petitum wniosku podjęcia działań niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W ponownym postępowaniu Wspólnota Gruntowa [...] (zwana dalej Wspólnotą) w odpowiedzi na wezwanie organu do sprecyzowania treści żądania z dnia [...] marca 2010 r. wniosła, w oparciu o art. 155 K.p.a., o zmianę za zgodą stron decyzji WRiL PRN z dnia [...] maja 1964 r. poprzez jej uzupełnienie i doprecyzowanie, że działki o numerach [...] o łącznej powierzchni 23,1594 ha położone w obrębie [...] miasta P. oraz działki o numerach [...] o łącznej powierzchni 7,2713 ha położone w obrębie [...] miasta P. stanowią własność Wspólnoty Gruntowej [...]. Starosta decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] odmówił zmiany wskazanej decyzji. Po złożeniu przez Wspólnotę odwołania SKO decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Starosta odmówił zmiany za zgodą stron decyzji WRiL PRN z dnia [...] maja 1964 r. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja z dnia [...] maja 1964 r. ma charakter deklaratoryjny, zatem nie może być weryfikowana w trybie art. 155 K.p.a. Wspólnota wniosła odwołanie od wskazanej decyzji, zarzucając jej niewykonanie wytycznych WSA zawartych w wyroku z dnia 17 grudnia 2009 r. oraz nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu identyfikacji gruntów, w tym nieuwzględnienie dowodu z opinii biegłego geodety. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko Starosty, że decyzja z dnia [...] maja 1964 r. ma charakter deklaratoryjny, a uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko decyzji konstytutywnej. Dla potwierdzenia zajętego stanowiska SKO we wskazanej decyzji przywołało szereg orzeczeń wydanych przez sądy administracyjne. W dniu [...] maja 2011 r. Wspólnota złożyła do WSA skargę na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2011 r., zarzucając jej naruszenie art. 7, 8 i 75 k.p.a. oraz analizę wyłącznie przesłanek natury proceduralnej. Jednocześnie skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji oraz wskazało, że podstawę prawną postępowania stanowił art. 155 k.p.a., dlatego organ odwoławczy przeprowadził postępowanie jedynie w tym zakresie i nie mógł rozpatrzeć sprawy co do meritum. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Jednocześnie Sąd zauważa, że twierdzenia zawarte w skardze odnoszące się do kwestii merytorycznych tj. przyjęcia, że działki o wskazanych numerach stanowią własność Wspólnoty Gruntowej [...] nie mogły odnieść zamierzonego dla skarżącego skutku. Otóż zaskarżone rozstrzygnięcie reguluje kwestie o charakterze procesowym tj. przesądza, że decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] maja 1964 r. w sprawie ustalenia charakteru prawnego wspólnoty gruntowej położonej w mieście P. pow. [...] nie podlega zmianie w trybie art. 155 kpa. Nie wypowiada się natomiast czy przedmiotowe nieruchomości mogły lub nie mogły wchodzić w skład tej wspólnoty. Nie zasługują także na uwzględnienie wywody skargi, że organ skupił się jedynie na przesłankach natury procesowej. Należy stwierdzić, że zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze swoje rozważania ograniczyło do kwestii procesowych, a to związanych z zakresem stosowania art. 155 kpa. Wstępnym zakresem badania w przypadku stosowania trybu nadzwyczajnego postępowania jest zbadanie dopuszczalności zastosowania takiego trybu. Jak stanowi art. 155 k.p.a.: Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyta prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym społeczny lub słuszny interes strony. Podstawową zatem przesłanką zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa jest istnienie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Trafnie zatem Kolegium w pierwszej kolejności przeanalizowało charakter prawny decyzji o ustaleniu nieruchomości, które stanowią wspólnotę gruntową. Decyzja ta podstawę prawną znajduje w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Mianowicie starosta ustala w drodze decyzji administracyjnej nieruchomości stanowiące wspólnotę gruntową. Nie bez znaczenia dla ustalenia charakteru owego orzeczenia miał fakt, że w niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 17 grudnia 2009r. (sygn. akt IV S.A 1566/09) stwierdził, iż decyzja wydana na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ma charakter deklaratoryjny i dotyczy stanu z dnia wejścia w życie przywołanej ustawy. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd. Z tych względów ocena orzeczenia o ustaleniu nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową przedstawiona w przywołanym wyżej wyroku wiąże obecnie orzekający skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Oceną tą także związany był organ administracji ponownie orzekający w tej sprawie i należy stwierdzić, że nie uchybił tej zasadzie. Drugą ważką kwestią w kontekście wymienionego wyroku WSA z dnia 17 grudnia 2009r. było sprecyzowanie przez wnioskodawcę żądania w sytuacji, gdy istnieje już w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna ustalająca jakie nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. Jak wynika ostatecznie z pisma Wspólnoty Gruntowej [...] z dnia [...] marca 2010r. wnioskodawca zdecydował, że w oparciu o art. 155 kpa wnosi o zmianę za zgodą stron decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] maja 1964 r. Tym samym został zakreślony zarówno zakres wniosku, jak jednocześnie jego podstawa prawna. W kontekście powyższego prawidłowo i stosownie zarówno do woli strony, jak i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarówno organ I instancji, jak i Kolegium zakwalifikowało żądanie Wspólnoty. Poza wszystkim prawidłowo w zaskarżonej decyzji przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1995r. (sygn. akt S.A./Kr 2717/94, Lex 25883), w którym sąd ten uznał, że decyzje wydawane na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy mają charakter deklaratoryjny i poświadczają stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Decyzje takie nie tworzą nowych stosunków prawnych. Pozostało zatem do rozważenia, co uczyniło Kolegium w powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych, czy decyzja o charakterze deklaratoryjnym podlegać może trybowi zmiany określonemu w art. 155 kpa. Konkluzję tych rozważań należało podzielić. Otóż decyzja deklaratoryjna stwierdza ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa. Stwierdza w sposób wiążący w danej sprawie prawa i obowiązki wynikające z przepisu prawa. W doktrynie przyjmuje się, że decyzja deklaratoryjna charakteryzuje się tym, że poświadcza o powstaniu określonego skutku prawnego z mocy prawa w wyniku zaistnienia przewidzianego prawem stanu faktycznego. Są to akty podejmowane w oparciu o normę materialnego prawa administracyjnego, która dokładnie ustala elementy stanu faktycznego. Decyzje takie wywołują skutki wstecz, a więc nie z dniem ich wydania lecz z chwilą zaistnienia sytuacji faktycznej, z którą ustawa wiąże powstanie praw. W takiej sytuacji decyzja o charakterze deklaratoryjnym nie może podlegać zmianie w trybie art. 155 kpa gdyż nie wola strony decydowała o skutkach, które ona wywołuje, lecz przepis prawa wiążący ten skutek z wystąpieniem określonej sytuacji faktycznej. Pogląd powyższy znalazł akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd w składzie orzekającym podziela to stanowisko. Skarga podnosi, że konieczne jest powołanie geodety uprawnionego celem identyfikacji gruntów objętych decyzją z 1964r. Taki dowód umożliwi wyjaśnienie statusu prawnego spornych gruntów. W ocenie Sądu w sytuacji prowadzenia postępowania o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową takiż dowód nie ma żadnego znaczenia. Co do zasady bowiem nie jest dopuszczalny tryb zmiany takiej decyzji w oparciu o art. 155 kpa. Jakiekolwiek zatem kwestie merytoryczne, a takie mogłyby zostać wyjaśnione pracami geodety, nie podlegają ustaleniu w takim postępowaniu. Zaskarżona decyzja zatem pozostaje w zgodności z prawem i jako taka nie może zostać uchylona. Z tych powodów skarga została oddalona stosownie do art. 151 p.p.s.a.