IV SA/Wa 911/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisania oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącej K. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą"), Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania K. K. (dalej "Skarżącej"), prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] K K. od decyzji Starosty Powiatu [...] (dalej "Starosty") z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], orzekającą o odmowie dokonania wpisu do ewidencji oświadczeń, oświadczenia podmiotu działającego jako agencja pracy tymczasowej o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi w charakterze pracownika tymczasowego, złożonego przez Skarżącą dla obywatela [...] Pana I. S. na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego – utrzymał decyzję Starosty w mocy. II. Przebieg postępowania administracyjnego, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco: 1. W dniu 25 czerwca 2018 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] wpłynęło oświadczenie Skarżącej o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi w charakterze pracownika tymczasowego. 2. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., wydaną na podstawie art. 88z ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej "ustawą", Starosta odmówił wpisu przedmiotowego oświadczenia do ewidencji oświadczeń, stwierdzając iż Skarżąca, posiadająca w niniejszym postępowaniu status podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi, została ukarana za popełnienie czynu, o którym mowa w art. 120 ust. 3 ustawy, wyrokiem Sądu Rejonowego w B. Zamiejscowy [...] Wydział Karny w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt [...]dalej "wyrok SR"). 3. Skarżąca wniosła do Ministra odwołanie od decyzji Starosty, zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 88z ust. 5 pkt 2 ustawy poprzez jego wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż do jego zastosowania wystarczające jest samo obwinienie o wskazane tam czyny, podczas gdy przepis ten może zostać zastosowany wyłącznie w przypadku, gdy obwiniony zostanie za w/w czyny ukarany. Przesłanka ta nie została w sprawie spełniona, albowiem w świetle wyroku SR Skarżąca została ukarana wyłącznie za czyn z art.120 ust.1 ustawy, nie objęty hipotezą jej art. 88z ust. 5 pkt 2. III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie Minister rozpatrzył odwołanie Skarżącej od decyzji Starosty, utrzymując tę decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje: W myśl art. 88z ust. 5 pkt 2 ustawy starosta jest obowiązany do wydania decyzji o odmowie wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń, gdy podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi został prawomocnie ukarany za wykroczenie określone w art. 120 ust. 3 ustawy, tj. wykroczenie polegające na doprowadzeniu cudzoziemca do nielegalnego wykonywania pracy poprzez wykorzystanie błędu, zależności służbowej lub niezdolności cudzoziemca do należytego pojmowania przedsiębranego działania. Powołany przez Starostę wyrok SR potwierdza okoliczność prawomocnego ukarania Skarżącej za wykroczenie, o którym mowa w art. 88z ust. 5 pkt 2 ustawy. Z wyroku tego wynika, iż Skarżąca została uznana winną popełnienia czynu z art. 120 ust. 1 i 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i za to na podstawie art. 120 ust. 1 ustawy wymierzono jej karę grzywny w wysokości 1000 zł. Przyjąć należy, iż Skarżąca została ukarana za czyn określony w art. 120 ust. 3 ustawy, pomimo tego, że kara została wymierzona na innej podstawie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przekazana Skarżącej informacja Przewodniczącego Zamiejscowego [...] Wydziału Karnego w [...] Sądu Rejonowego w B., iż Skarżąca nie była ukarana za wykroczenie z art. 120 ust. 3, nie jest zgodne z prawdą. IV. Pismem z dnia 4 marca 2019 r. pełnomocnik Skarżącej adwokat R.M. wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra, zarzucając organowi: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: - art. 88z ust. 5 pkt 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym, w którym Skarżącej została ukarana przez Sąd (wymierzono jej karę) na podstawie art. 120 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a które to ukaranie nie stanowi podstawy do wydania decyzji o odmowie wpisania oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń; - art. 88z ust. 5 pkt. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że użyte przez ustawodawcę pojęcie "ukarana" jest równoznaczne z pojęciem "obwiniona o"; 2. naruszenie przepisów procesowego prawa administracyjnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: - art. 80 i art. 76 § 1 kpa poprzez dowolne przyjęcie, że strona została ukarana na podstawie 120 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, podczas gdy z treści prawomocnego wyroku jednoznacznie wynika, że wymierzenie kary - ukaranie - nastąpiło na podstawie art. 120 ust. lww. ustawy. - 77 kpa poprzez zaniechanie rozpatrzenia całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegające na zaniechanie przeprowadzenia samodzielnej, swobodnej interpretacji wyroku SR w kontekście uregulowań ustawowych zawartych w art. art. 88z ust. 5 pkt. 2 ustawy; - art. 7a § 1 kpa poprzez rozstrzygnięcie pozostających w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony, w szczególności poprzez przyjęcie, że pojęcie "obwiniona o", czy też "uznana winnym" jest równoznacznym z pojęciem "ukarana", stanowiącym ustawową przesłankę ograniczenia prawa strony do wpisania oświadczenia w sprawie powierzenia pracy cudzoziemcowi. - art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy państwowej, polegające na zaniechaniu wyjaśnienia powodów zmiany interpretacji przepisów oraz stanu faktycznego, a w konsekwencji odmiennego rozstrzygnięcia względem wcześniej zapadłych korzystnych dla Skarżącej decyzji Ministra z dnia [...].05.2018 r. nr [...] oraz decyzji nr [...], podczas gdy w sprawach Skarżącej nie zaistniały żadne dodatkowe okoliczności, które uzasadniałyby tego rodzaju różnicowanie jej sytuacji prawnej. V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzucanego braku konsekwencji w rozpatrywaniu poszczególnych spraw Skarżącej, posiadających ten sam przedmiot, Minister wskazał, iż po wydaniu decyzji nr [...] oraz nr [...] orzekających o uchyleniu zaskarżonych decyzji i przekazaniu spraw do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, organ odwoławczy uzyskał dodatkowe informację dotyczące treści wyroku, tj. pismo przewodniczącego Zamiejscowego [...] Wydziału Karnego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz wyjaśnienia Prezesa Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 2018 r., przekazane Skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.2107 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2018 poz.1302 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty wydane zostały z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. 88z ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy postępowania administracyjnego, poprzez jego błędne zastosowanie w stanie faktycznym, w którym wbrew ocenie organów Skarżąca, będąca podmiotem powierzającym pracę cudzoziemcowi, nie została ukarana za czyny, o których mowa w art.120 ust.3 – 5 ustawy. Z tej racji obie decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej Ministra prowadzi do następujących wniosków: 1. Wydane w sprawie orzeczenia organów obu instancji zostały wydane w następstwie negatywnej oceny dopuszczalności wpisania oświadczenia Skarżącej o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do stosownej ewidencji oświadczeń, który to wpis jest wymagany w świetle art.88z ust.2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przesłanką do orzeczenia o w/w odmowie wpisu było stwierdzenie przez organy wystąpienia po stronie Skarżącej przeszkody do dokonania żądanego wpisu, przewidzianej w art.88z ust.5 pkt 2 ustawy, tj. faktu prawomocnego ukarania Skarżącej za popełnienie czynu, o którym mowa w art. 120 ust. 3-5 (a konkretnie czynu z art.120 ust.3 ustawy). Stosownie bowiem do art.88z ust.5 pkt 2 ustawy starosta wydaje decyzję o odmowie wpisania oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń, jeżeli podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi lub osoba fizyczna, która działała w jego imieniu, zostali prawomocnie ukarani za popełnienie czynu, o którym mowa w art. 120 ust. 3-5. Ocenę co do zaistnienia w/w okoliczności organy sformułowały na podstawie dowodu z odpisu wydanego przeciwko Skarżącej prawomocnego wyroku SR z dnia [...] listopada 2017 r. Stanowisko organów co do zaistnienia w sprawie przesłanek z art.88z ust.5 pkt 2 ustawy jest jednakże błędne. 2. Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do oceny, czy w przywołanym przez organ prawomocnym wyroku SR z dnia [...] listopada 2017 r. Skarżącej wymierzono karę za czyn, o którym mowa w art.120 ust.3 ustawy. Brzmienie art.88z ust.5 pkt 2 ustawy nie pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, że dopiero fakt prawomocnego ukarania sprawcy za tego rodzaju czyn (nie zaś sam fakt uznania sprawcy winnym jego popełnienia przez sąd powszechny), jest równoznaczny ze spełnieniem się jego hipotezy. Sąd podziela stanowisko skargi, iż: (-) zapis sentencji w/w wyroku (który nie został uzasadniony na piśmie) nie daje dostatecznie przekonujących podstaw do przyjęcia, iż Skarżąca, niewątpliwie obwiniona o czyn wyczerpujący znamiona zarówno art.120 ust.1, jak i art.120 ust.3 ustawy, została ostatecznie za czyn z art.120 ust.3 ustawy ukarana, (-) w tej sytuacji zastosowanie w stosunku do Skarżącej sankcji administracyjnej, przewidzianej w art.88z ust.5 pkt 2 ustawy, było bezpodstawne. W sentencji w/w wyroku (do którego nie sporządzono pisemnego uzasadnienia) Sąd Rejonowy wskazał, iż po rozpoznaniu sprawy Skarżącej "obwinionej o to, że: w okresie od dnia [...].06.2017 r.- do dnia [...].08.2017 r. w miejscowości [...], powiat [...], w ramach prowadzonej agencji zatrudnienia o nazwie "[...] K. K." powierzyła pięciu ustalonym cudzoziemcom - obywatelom [...] - nielegalne wykonywanie pracy w ten sposób, że pierwszy z nich wykonywał pracę w innym charakterze i u innego pracodawcy niż określone w oświadczeniu o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi, następny cudzoziemiec wykonywał pracę bez sporządzonej w formie pisemnej umowy o pracę, natomiast trzej kolejni, w wyniku wprowadzenia ich w błąd, wykonywali pracę na stanowisku innym niż określone w oświadczeniu o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcowi, to jest o czyn z art. 120 ust. 1 i 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy orzeka: 1) obwinioną K. K. uznaje za winną popełnienia zarzucanego jej czynu i za to na podstawie art. 120 ust. 1 w zw. z art. 9 § 1 kw w zw. z art. 39 § 1 i 2 kw wymierza jej karę grzywny w wysokości 1.000 (jednego tysiąca) złotych, 2) zasądza od obwinionej na rzecz Skarbu Państwa opłatę w wysokości 100 (stu) złotych i obciąża ją zryczałtowanymi wydatkami postępowania w wysokości 50 (pięćdziesięciu) złotych.". Przepis art.120 ust.1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie popełnienia przypisanych Skarżącej czynów (1 czerwca 2017 r. – 1 sierpnia 2017 r.) stanowił, iż kto powierza cudzoziemcowi nielegalne wykonywanie pracy podlega karze grzywny nie niższej niż 3000 zł. Przepis art.120 ust.3 w brzmieniu wówczas obowiązującym stanowił z kolei, iż kto za pomocą wprowadzenia cudzoziemca w błąd, wyzyskania błędu, wykorzystania zależności służbowej lub niezdolności do należytego pojmowania przedsiębranego działania doprowadza cudzoziemca do nielegalnego wykonywania pracy, podlega karze grzywny do 10 000 zł. Przepis art. 24 § 1 kodeks wykroczeń w brzmieniu zarówno ówczesnym, jak i obowiązującym obecnie stanowi, iż grzywnę wymierza się w wysokości od 20 do 5000 złotych, chyba że ustawa stanowi inaczej. Powołany we w/w wyroku art. 9 § 1 kodeksu wykroczeń stanowi, iż jeżeli czyn wyczerpuje znamiona wykroczeń określonych w dwóch lub więcej przepisach ustawy, stosuje się przepis przewidujący najsurowszą karę, co nie stoi na przeszkodzie orzeczeniu środków karnych na podstawie innych naruszonych przepisów. Stosownie natomiast do art.39 § 1 kodeksu wykroczeń, również w wyroku powołanego, w wypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie można - biorąc pod uwagę charakter i okoliczności czynu lub właściwości i warunki osobiste sprawcy - zastosować nadzwyczajne złagodzenie kary albo odstąpić od wymierzenia kary lub środka karnego. Stosownie do art.39 § 2 kodeksu nadzwyczajne złagodzenie polega na wymierzeniu kary poniżej dolnej granicy ustawowego zagrożenia albo kary łagodniejszego rodzaju. Cytowaną sentencję wyroku SR można by hipotetycznie rozumieć w ten sposób (w kontekście niniejszej sprawy – na niekorzyść Skarżącej), iż SR jednocześnie: (-) na zasadzie art. 9 § 1 k.w. wymierzył Skarżącej karę zarówno za czyn z art.120 ust.1, jak i za czyn z art.120 ust.3, niemniej wyłącznie na podstawie art.120 ust.1 ustawy, uznając ten przepis za przewidujący karę surowszą niż przepis art.120 ust.3 (powyższe wymagałoby jednakże przyjęcia przez SR, iż kara grzywny w przedziale 3000 – 5000 zł, przewidziana w art.120 ust.1 ustawy w związku z art. 24 § 1 k.w. jest karą surowszą niż kara grzywny w wysokości od 20 do 10 000 zł, przewidziana w art.120 ust.3 w związku ze w/w przepisem k.w. – oznaczałoby to oparcie się przez SR na kryterium surowości wyłącznie dolnego zagrożenia), (-) na zasadzie art. 39 § 1 i 2 k.w. zastosował nadzwyczajne złagodzenie kary poprzez wymierzenie kary poniżej dolnej granicy ustawowego zagrożenia (tj. w wysokości 1000 zł zamiast przewidzianej w art.120 ust.1 wysokości 3000 zł). W oparciu o brzmienie w/w sentencji nie można jednakże przekonująco wykluczyć (co z punktu widzenia niniejszej sprawy działałoby na korzyść Skarżącej), iż w/w wyrokiem SR jednocześnie: (-) uznał Skarżącą za winną popełnienia czynu, wyczerpującego znamiona zarówno art.120 ust.1, jak i 120 ust.3 ustawy, (-) wymierzył jednakże Skarżącej karę wyłącznie za czyn z art.120 ust.1 ustawy, odstępując na podstawie art.39 § 1 k.w. od wymierzenia kary za popełnienie czynu z art.120 ust.3 ustawy, (-) na zasadzie art. 39 § 1 i 2 k.w. zastosował nadzwyczajne złagodzenie wymierzonej kary poprzez wymierzenie jej poniżej dolnej granicy ustawowego zagrożenia (tj. w wysokości 1000 zł zamiast przewidzianej w art.120 ust.1 wysokości 3000 zł). Wiarygodne zanegowanie tego rodzaju intencji sądu powszechnego, rozpatrującego sprawę Skarżącej, jest niemożliwe z racji zarówno braku pisemnego uzasadnienia orzeczenia SR, jak i z racji niewskazania w sentencji orzeczenia, z którego spośród instrumentów przewidzianych w art.39 § 1 k.w. (nadzwyczajne złagodzenie kary, odstąpienie od wymierzenia kary) SR skorzystał. Sąd w pełni podziela stanowisko skargi, iż dopuszczalności rozumienia treści orzeczenia SR, jako nie przewidującego ukarania Skarżącej za czyn z art.120 ust.3 ustawy w związku z odstąpieniem przez SR od jej wymierzenia, nie podważa skutecznie treść zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego pism: 1) Prezesa Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 2018 r., 2) Przewodniczącego Zamiejscowego [...] Wydziału Karnego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., w których to pismach w/w kwestia (t.j. ewentualność odstąpienia przez SR od wymierzenia kary za czyn z art.120 ust.3 ustawy) nie była w żaden sposób analizowana. Należy jednoznacznie stwierdzić iż ujawnione w niniejszej sprawie okoliczności nie mogą być interpretowane na niekorzyść Skarżącej albowiem co do zasady zastosowanie sankcji administracyjnej wobec danego podmiotu prawa (a instrument, o którym mowa w art.88z ust.5 pkt 2 ustawy, bez wątpienia posiada charakter tego rodzaju sankcji) jest możliwe tylko w sytuacji ścisłego wykazania przez organ administracji, iż hipoteza przepisu ustawowego, przewidującego taką sankcję, została w danym stanie faktycznym wypełniona. W ocenie Sadu wymóg ten nie został w sprawie spełniony. 3. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy brak podstaw do przyjęcia, iż w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez Ministra Skarżąca była osobą prawomocnie ukaraną za czyn opisany w art.120 ust.3 ustawy (czy też za jakikolwiek inny spośród wymienionych w art. 88z ust.5 pkt 2). W tej sytuacji zastosowanie wobec Skarżącej art.88z ust.5 pkt 2 ustawy było bezzasadne. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Starosta przystąpi do procedowania w przedmiocie wpisania do stosownej ewidencji oświadczenia Skarżącej o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, uwzględniając oceny sformułowane powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.135 i art.200 p.p.s.a.