IV SA/Wa 917/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.) sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem nr [...], z [...] lutego 2019 r., wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), w związku z wnioskiem Fundacji [...] z dnia 10 stycznia 2019 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Pismem z 20 lipca 2018 r. Nadleśnictwo [...] (dalej: Nadleśnictwo), zwróciło się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z wnioskiem o wydanie zezwolenia na eliminację do 20 osobników żubra Bison bonasus ze stada wolnościowego, w tym trzech żubrów z zagrody pokazowej [...], przebywającego na terenie Puszczy [...]. We wniosku wskazano, że odstrzał będzie się odbywał na terenie Nadleśnictwa [...] i Nadleśnictwa [...], w terminie do 31 marca 2019 r. Dnia 8 października 2018 r., GDOŚ zwrócił się do Państwowej Rady Ochrony Przyrody, zwanej dalej PROP, z prośbą o zaopiniowanie wniosku Nadleśnictwa [...]. Pismem z 29 października 2018 r. PROP pozytywnie zaopiniowała wniosek Nadleśnictwa. W opinii wskazano, że osobniki wytypowane podczas komisyjnego przeglądu stada żubrów w puszczy [...] to osobniki wykazujące objawy chorobowe, odstawanie od stada, obniżoną kondycję, czy zaawansowany wiek. Niektóre samce mają niepokojące objawy, podobne do nekrotycznego zapalenia napletka i eliminacja takich osobników jest konieczna. Decyzją z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], GDOŚ zezwolił Nadleśnictwu, na umyślne zabicie poprzez odstrzał do 17 osobników żubra z populacji żyjącej w Puszczy [...] oraz do 3 osobników przebywających w zagrodzie pokazowej [...]. Termin realizacji zezwolenia wyznaczono do 31 marca 2019 r. Pismem z 10 stycznia 2019 r. Fundacja [...] (dalej: Fundacja), złożyła m.in. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z [...] grudnia 2018 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpatrując wniosek Fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z [...] grudnia 2018 r. wskazał, że niedopuszczalność odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, może wynikać m.in. z przyczyn o charakterze podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych to sytuacje wniesienia odwołania, a w tym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też nie mającą zdolności do czynności prawnych. W sprawach toczących się na podstawie art. 56 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, z późn. zm.), zwanej dalej u.o.p., interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., posiada jedynie wnioskodawca. Powyższe wynika z zakresu prowadzonych postępowań, które dotyczą możliwości odstąpienia w konkretnej sytuacji od ochrony gatunkowej, w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 56 ust. 4 u.o.p. Przepisy te nie stanowią źródła żadnego interesu, bądź obowiązku dla innych podmiotów niż wnioskodawca, gdyż dotyczą jedynie odstąpienia w danym przypadku od ochrony danego gatunku chronionego. Reasumując, GDOŚ wskazał, iż Fundacja nie stanowi w tym przypadku strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przedmiotową decyzją z [...] grudnia 2018 r. nie nałożono na nią żadnych obowiązków, jak również, nie można dopatrywać się, aby decyzja ta wkraczała w sferę jej interesu prawnego. Jednocześnie Fundacja nie złożyła w toku postępowania pierwszoinstancyjnego wniosku o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu na prawach strony, w trybie art. 31 k.p.a., co uprawniałoby ją do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2019 r. wniosła Fundacja [...] z siedzibą w [...]. Skarżąca Fundacja zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: – art. 21 ust. 2 pkt 24 lit. b) w zw. z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 roku poz. 2081 z późn. zm.; dalej jako: "u.o.o.ś.") - poprzez niedopełnienie przez Organ obowiązku zamieszczenia w publicznie dostępnym wykazie, w określonym w u.o.o.ś. terminie, wniosku Nadleśnictwa [...] o wydanie zezwolenia na eliminację do 20 osobników żubra B/son bonasus ze stada wolnościowego, w tym trzech żubrów z zagrody pokazowej [...], przebywającego na terenie Puszczy [...], które to zaniechanie Organu uniemożliwiło Fundacji złożenlewe wcześniejszym terminie wniosku o dopuszczenie do udziału na prawach stronyw postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Nadleśnictwa [...] z dnia 20 lipca 2018 roku, w której Organ wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2018 roku, znak [...]., a w konsekwencji uniemożliwiło Fundacji złożenie skutecznego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; – art. 7 w z zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 roku poz. 2096 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz jej załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; – art. 8 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 24 lit. b) u.o.o.ś. oraz w zw. z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1614 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o ochronie przyrody") poprzez naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa; – art. 28 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 o ochronie przyrody poprzez błędne uznanie, że interes prawny w sprawach toczących się na podstawie art. 56 ustawy o ochronie przyrody posiada jedynie wnioskodawca; – art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów i rozstrzygnięcie sprawy bez wnikliwej i merytorycznej analizy wniosku Fundacji o – dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a także dowolną ocenę okoliczności istotnych dla sprawy; – art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności złożenia przez Fundację wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, chociaż Skarżąca była uprawniona do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Nadleśnictwa [...], złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w sprawie oraz złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w najwcześniejszym możliwym terminie, to jest 10 stycznia 2019 roku, po powzięciu w dniu 4 stycznia 2019 r. informacji o prowadzonym postępowaniu rozstrzygniętym decyzją Organu z dnia [...] grudnia 2018 roku, znak [...], którą to informację Organ zamieścił w publicznie dostępnym wykazie z ponad 5-mlesięcznym przekroczeniem określonego w u.o.o.ś terminu, zaś następstwem uchybienia obowiązku przez Organ jest stwierdzenie niedopuszczalności złożenia przez Fundację wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec podniesionych zarzutów, skarżąca Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowi4enia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się zatem od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Podmiotowy charakter mają m.in. przyczyny w postaci braku po stronie wnoszącego odwołanie legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. W tym kontekście wskazać należy, że stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 485). A contrario zatem, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że organizacja społeczna korzysta z prawa strony w rozumieniu art. 10 k.p.a. od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. Uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2005 r., OSK 1076/04, Lex nr 165912 i wyrok NSA z 20 czerwca 2012 r., II OSK 525/11). W rozpoznawanej sprawie Fundacja [...] z siedzibą w [...] złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu pismem z 10 stycznia 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu 15 stycznia 2019 r. Z powyższego wynika, że wniosek skarżącej Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Nadleśnictwa [...] z 20 lipca 2018 r. i zakończonym decyzją GDOŚ z [...] grudnia 2018 r., nr [...]., wpłynął do organu po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Jednocześnie z akt administracyjnych wynika, że postępowanie odwoławcze (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji z [...] grudnia 2018 r. nie został złożony przez stronę postępowania. GDOŚ postanowieniem nr [...], z [...] lutego 2019 r. odmówił dopuszczenia Fundacji [...] do udziału w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Nadleśnictwa [...] z 20 lipca 2018 r. i zakończonym decyzją tegoż organu z [...] grudnia 2018 r., nr [...]. GDOŚ zaskarżonym postanowieniem zasadnie stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność wniosku skarżącej Fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na brak legitymacji do wniesienia wniosku. Skarżąca Fundacja nie była stroną postępowania ani nie była dopuszczony do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 k.p.a. Wobec powyższego podniesione w skardze zarzuty nie mogą zostać uwzględnione w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 134 k.p.a. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.