IV SA/Wa 919/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu w dniu 13 września 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] w przedmiocie: wszczęcia postępowania windykacyjnego p o s t a n a w i a odrzucić skargę Skarżący J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Zastępcy Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...].02.2007 r. nr [...] podtrzymujące żądanie zwrotu kwoty udzielonej pomocy w ramach SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", z uwagi na niewypełnienie przez młodego rolnika zobowiązań wynikających z realizacji projektu o znaku [...]. Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] kwietnia 2005 r, w wyniku pozytywnej weryfikacji wniosku skarżącego, pomiędzy Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa a skarżący zawarta została umowa określająca prawa i obowiązki związane z dofinansowaniem projektu, w efekcie czego skarżącemu wypłacono premię w wysokości 50.000 PLN. W trakcie prowadzonego sprawdzania ustalono jednakże, iż jeszcze przed zawarciem tej umowy działki o nr [...] i [...], położone w miejscowości O. gm. W. i zadeklarowane przez skarżącego we wniosku użyczył on na 7 lat swemu bratu, przez co naruszył stosowne postanowienia zawartej następnie umowy z Agencją. Z tego względu w przedmiotowym piśmie zaznaczono, że w zaistniałej sytuacji skarżący nie może wywiązać się z podstawowego założenia owego programu tzn. prowadzić gospodarstwa rolnego, którego dotyczył wniosek o dofinansowanie realizacji projektu. Stało się to przyczynkiem do rozpoczęcia procedury windykacyjnej. Skarżący zakwestionował zarzuty Agencji starając się dowieść, że zapisów zawartej umowy z dnia [...] kwietnia 2005 r. przestrzegał i do ich naruszenia nie doszło. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu stwierdzono, że analizowana sprawa dotyczy drugiego etapu realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" a zatem, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno pismo Kierownika ARiMR w L. z dnia [...].01.2007 r. jak i pismo Zastępcy Prezesa ARiMR z dnia [...].02.2007 r. nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art 104 § 1 k.p.a. i nie mogą być poddane kontroli sądu administracyjnego. Jedynie z ostrożności procesowej wniesiono o oddalenie skargi podnosząc, iż stosowne zapisy zawartej umowy o dofinansowanie projektu nie zostały przez skarżącego dotrzymane, co winno skutkować zwrotem otrzymanej premii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, który stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) 1 sprawuje kontrolę legalności zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.), ma obowiązek w pierwszej kolejności rozważyć czy jest właściwy do podjęcia wskazanych działań oraz ustalić czy sprawa podlega jego kognicji. Wobec powyższego przede wszystkim podnieść należy, że w myśl aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: NSA z dnia 8 czerwca 2006r. sygn. akt II GSK 63/06 i z dnia 20 września 2006r. sygn. akt II GSK 95/06 oraz Uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 3/06) przyznanie dofinansowania lub odmowa przyznania tego dofinansowania następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodnie z art. 26 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju warunki dofinansowania określa umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą programem, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucją pośredniczącą albo decyzja, o której mowa w art. 11 ust. 7. Podkreślenia wymaga, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uregulowania ustawy o Narodowym Planie Rozwoju wskazują na istnienie wyraźnie wyodrębnionych dwóch etapów postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych. Pierwszy etap jest etapem postępowania wszczynanego na skutek wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektu w ramach m.in. sektorowego programu operacyjnego. Na tym etapie następuje rozpoznanie wniosku przez instytucję zarządzającą lub instytucję wdrażającą, stosownie do przyjętego systemu realizacji, które kończy się przyznaniem albo odmową przyznania dofinansowania, (art. 26 ust. 2 ustawy). Po pozytywnym dla strony zakończeniu pierwszego etapu, tj. po przyznaniu dofinansowania dochodzi do etapu drugiego, którym jest zawarcie umowy, określającej warunki dofinansowania projektu (art. 26 ust. 5 ustawy). W opinii Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, uzasadnionym jest twierdzenie, że w wyniku zawarcia umowy o dofinansowanie projektu pomiędzy beneficjentem a właściwą w tym względzie instytucją zarządzającą programem, instytucją wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucją pośredniczącą pomiędzy jej stronami powstaje stosunek o charakterze cywilnoprawnym (inaczej więc niż ma to miejsce w pierwszym etapie postępowania, gdzie stosunek pomiędzy podmiotami ma charakter administracyjno-prawny) a to oznacza, iż do rozstrzygnięcia ewentualnych sporów wynikłych w związku z wykonywaniem przedmiotowej umowy właściwy będzie - w myśl art. 2 § 1 k.p.c, - sąd powszechny. W ocenie Sądu pisma organu kierowane do beneficjenta na tym etapie postępowania tj. po zawarciu umowy o dofinansowanie projektu, a dotyczące realizacji postanowień przedmiotowej umowy nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Nie mogą zatem podlegać kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 cytowanej ustawy P.p.s.a. Odnosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż zarówno z informacji przedstawionej w skardze, jak i z akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę wynika, iż w wyniku pozytywnej weryfikacji wniosku skarżącego o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego w dniu [...] lipca 2005 r. pomiędzy ARiMR a skarżącym została zawarta umowa określająca prawa i obowiązki stron o dofinansowanie projektu. Z chwilą zakończenia weryfikacji tego wniosku o dofinansowanie projektu zakończył się pierwszy etap postępowania, w trakcie którego rozstrzygnięcia ARiMR miały charakter decyzji administracyjnych. Zaskarżone natomiast przez J. B. pismo Prezesa ARiMR z dnia [...].02.2007 r. jako, że zostało sporządzone już po zawarciu umowy i dotyczy jej wykonania, w świetle dotychczasowych rozważań nie stanowi decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. W związku z tym nie podlega kontroli sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 powołanej ustawy P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącego podniesionego na rozprawie stwierdzić należy, iż nie jest trafna teza jakoby z ustawodawstwa europejskiego wynikało, że cofnięcie pomocy na skutek niewłaściwego wykonania umowy winno mieć formę decyzji administracyjnej, skoro pomoc przyznawana jest taką decyzją, bowiem w ustawodawstwie europejskim w tych sytuacjach nie stosuje się odwołań do umów o charakterze cywilnoprawnym. Zarzuty, które wskazała Agencja tyczą niedotrzymania przez skarżącego zapisów umowy zawartej w wyniku przeprowadzonej, pozytywnej weryfikacji jego wniosku, a więc drugiego jak już zaznaczono etapu postępowania, następującego po pozytywnej weryfikacji w formie decyzji administracyjnej wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektu w ramach m.in. sektorowego programu operacyjnego. Dopiero po przyznaniu dofinansowania w drodze stosownej decyzji administracyjnej dochodzi do etapu drugiego, którym jest zawarcie umowy, określającej warunki dofinansowania projektu (art. 26 ust. 5 ustawy). To przedmiotowa umowa zawarta ze skarżącym formułowała obowiązki, które winien on spełnić. Nadto wskazywała przepisy obowiązującego prawa, w tym wspólnotowego, które winny znaleźć zastosowanie w kwestiach nią nie uregulowanych. Przestrzeganie przez skarżącego jej postanowień zostało zabezpieczone wekslem wraz z wypełnioną deklaracją wekslową. Nadto jej § 12 stanowił, że umowa ta może zostać zmieniona na wniosek każdej ze stron. Stąd niedopełnienie jej postanowień nie może ze swej istoty stanowić sprawy administracyjnej, pozostaje zatem na drugim etapie stosunkiem cywilnoprawnym ze wszystkimi konsekwencjami takiego stanu rzeczy. Takie rozwiązanie normatywne przyjęte przez naszego ustawodawcę jest uprawnione. Wniosek o przyznanie dofinansowania dotyczył projektu realizowanego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". To działanie zostało wprowadzone w prawie wspólnotowym rozporządzeniem Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U.DE.L.99.160.80). Wart. 8 ust. 1 komentowanego rozporządzenia określono warunki udzielenia pomocy poprzez wprowadzenie kryterium wieku, kryterium wiedzy i umiejętności, rentowności gospodarstwa czy dochowania wymogów w zakresie dotyczącym środowiska, higieny i warunków utrzymania zwierząt. Natomiast w art. 8 ust. 2 postanowiono, że ustanowienie pomocy może obejmować jednorazową premię do wysokości określonej w załączniku, (jak również dotację na spłatę pożyczki zaciągniętej w celu pokrycia kosztów, które pojawiły się w związku z rozpoczęciem prowadzenia gospodarstwa). Zasady stosowania przywołanego rozporządzenia Rady zostały określone w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. UE.L 04.153.30). W art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia określono datę, według której dokonuje się oceny spełnienia warunków dotyczących pomocy, stanowiąc, że warunki te muszą być spełnione w chwili podjęcia indywidualnej decyzji o przyznaniu wsparcia. Użyte w art. 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 określenie "indywidualna decyzja" nie określa natomiast charakteru prawnego czynności organów i innych instytucji publicznych państw członkowskich Unii Europejskiej, w tym Polski, mających kompetencje do przyznania pomocy młodym rolnikom. Państwa korzystają w tym względzie z tzw. autonomii proceduralnej. Dlatego też, odpowiedzi na pytanie o charakter prawny czynności organów administracji publicznej lub innych instytucji publicznych mających kompetencje do przyznania pomocy młodym rolnikom należy poszukiwać w prawodawstwie polskim. Działanie "Ułatwianie startu młodym rolnikom" realizowane było w polskim prawie w ramach sektorowego programu operacyjnego tworzonego na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o NPR, a finansowane stosownie do art. 24 ust. 1 pkt 2 tej ustawy z publicznych środków wspólnotowych. Do tych środków należy zaliczyć m.in. fundusze strukturalne, o których mowa w przepisach Unii Europejskiej. Ustawodawca wymienia w art. 2 pkt 11 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. nr 116, poz.1206 ze zm.) przepisy w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Stanowisko takie zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale w składzie siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007r. (sygn. akt II GPS 3/06), a jego ustalenia w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie, uznając brak kognicji do rozpoznania niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 58 § 1 pkt1 i § 3 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.