IV SA/Wa 920/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Sobocha, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi B. S. i H. W. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 - oddala skargę - Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 (dalej: uchwała w sprawie wykonania WPGO, uchwała nr [...], uchwała wykonawcza, Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r. poz. [...] i z 2013 r. poz. [...]) uchwalona na podstawie art. 18 pkt 20 u.s.w., oraz art. 15 u.o., w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 oraz Nr 171, poz. 1016 i Nr 224, poz. 1337). Skargę na powyższą uchwałę wnieśli B. S. i H. W. po wcześniejszym wezwaniu na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. Sejmiku Województwa [...] do usunięcia naruszenia polegającego na niezastosowaniu w w/w uchwale norm prawnych powszechnie obowiązujących, co spowodowało naruszenie interesu prawnego strony skarżącej. Na powyższe wezwanie strona skarżąca nie otrzymała odpowiedzi. Powyższej uchwale skarżący zarzucili naruszenie: - art. 14 ust. 2, ust. 3, ust. 6 pkt 3, ust. 6 pkt 4, ust. 6 pkt 5, ust. 8 pkt 2 i 3, art. 14b u.o. obowiązującej w dacie uchwalenia zaskarżonych uchwał oraz niespełnianie odpowiadających im wymogów sformułowanych w art. 35 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.), - art. 33 ust 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm., dalej: u.u.i.ś.), - § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. Nr 61 poz., 549), - § 9 ust. 3 pkt 9, § 24 pkt 1, pkt 3 i pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., S., J. i K. (uchwała nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. ogłoszona w Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r. Nr [...], poz. [...]), - postanowień Krajowego Planu Gospodarki Odpadami 2014 r. tj. rozdz. 5 pkt 5.1.1. i pkt 5.1.3 (uchwała nr 217 Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2010 r., MP Nr 101, poz. 1183). Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa [...] w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący swój interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wywodzą z faktu, że są właścicielami nieruchomości położonej na terenie znajdującym się w obszarze negatywnego oddziaływania instalacji przy ul. [...]. Powyższa uchwała zdaniem skarżących, wpływa negatywnie na ich sytuację prawną, ograniczając korzystanie z uprawnień wynikających z prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Według skarżących, ustalenia zawarte w uchwale nr [...] w sprawie wykonania tego planu, w tym wskazanie jako instalacji w regionie [...]: instalacji Mechaniczno Biologicznego Przetwarzania [...] i instalacji Mechaniczno Biologicznego Przetwarzania [...], a także kompostowni w tych samych miejscach oraz składowiska odpadów [...] w miejscowości K. (też przy ul. [...]), a więc w odległości ok. kilometra od ich nieruchomości, naraziły skarżących na immisje, przed którymi chroni art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej: k.c.). Nagromadzenie na tak niewielkim obszarze instalacji Mechaniczno Biologicznego Przetwarzania, kompostowni i składowisk, którym nieodłącznie towarzyszą immisje (odór, hałas, substancje chemiczne, azbest itd.), uniemożliwia skarżącym korzystanie z nieruchomości zgodnie z art. 140 k.c. W ocenie skarżących, niemożność korzystania z nieruchomości zgodnie z art. 140 k.c. jest również skutkiem zaniechań, polegających na braku zawarcia w WPGO oraz w uchwale nr [...] w sprawie jego wykonania wymaganych przepisami regulacji, co nie miałoby miejsca, gdyby procedura uchwalania planu była zgodna z prawem oraz gdyby zawarto w nim ustalenia wymagane przez przepisy prawa. Według strony skarżącej, Sejmik uchwalił WPGO z rażącym naruszeniem przepisu art. 14b ustawy o odpadach z 2001 r., stanowiącym, że przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami stosuje się przepisy u.u.i.ś., dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Rażące naruszenie prawa zdaniem strony skarżącej, dotyczy art. 33 ust 1 i art. 3 ust. 1 pkt 11 u.u.i.ś. Strona skarżąca twierdzi, że organ naruszył art. 14 ust. 8 pkt 2 i 3 u.o., poprzez niewskazanie, czy w latach 2015-2016 składowisko odpadów [...] jest planowane jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów, czy jest przewidziane do zamknięcia. Według strony skarżącej, z uchwały nr [...] nie wynika, by przewidziano wskazane w uchwale nr [...] daty zamknięcia poszczególnych instalacji, w tym składowiska odpadów [...], co oznacza że odnośnie instalacji przewidzianych do zamknięcia nie przewidziano przerwania ich eksploatacji. Zdaniem skarżącej, uchwała nr [...] zaprzecza więc treści uchwały nr [...]. Strona skarżąca podnosi ponadto, że w tabeli 82 – Wykaz składowisk, z uwzględnieniem instalacji przewidzianych do zamknięcia, nie wskazano, jakie składowiska mają być rekultywowane w latach 2012-2017. W jej ocenie, uwzględnienie w WPGO jako regionalnej instalacji znajdującej się przy ul. [...] (na terenie W. i miejscowości K.), przewidzianej do kontynuowania działalności przez następne lata, rażąco narusza art. 14 ust. 2 u.o. i jest niezgodne z polityką ekologiczną państwa. W ocenie skarżących, rozbudowa kompostowni odpadów zielonych [...] oraz zakładu MBP gm. S. nie uwzględnia położenia [...]. W ocenie skarżących, uchwała Sejmiku została uchwalona z rażącym naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., S., J. i K. obejmujące § 9 ust. 3 pkt 9, w którym ustalono zasady ochrony, zachowania i zrównoważonego użytkowania terenów na obszarze planu poprzez zakaz realizacji w bezpośrednim sąsiedztwie [...] przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Według skarżących, dla powyższych terenów obowiązują też zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zgodnie z ustaleniami § 8, w którym wskazano, że nadrzędnym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest stworzenie warunków dla zrównoważonego rozwoju gminy przy jednoczesnej ochronie wartości środowiska i przyrody. Według stanowiska strony skarżącej, Sejmik całkowicie zignorował też przyjęte dla ww. terenów zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, w tym dotyczące terenów i obiektów chronionych na podstawie przepisów odrębnych i odpowiednio zgodnie z ustaleniami § 9. Powyższy przepis nie dopuszcza możliwości kontynuowania działalności instalacji przewidzianych w zaskarżonych uchwałach. Nie wiadomo jakie ma być rozmieszczenie np. kompostowni, spalarni, składowisk, w tym także jaka ma być minimalna odległość od terenów wykorzystanych pod zabudowę mieszkaniową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie wykonania WPGO na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 z załącznikami na tej podstawie, że sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonego aktu na podstawie powołanych wyżej przepisów w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 38 ust. 4 ustawy o odpadach uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie więc z art. 90. ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne oraz dochowany został termin do jej wniesienia. Złożenie skargi poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, które okazało się bezskuteczne. W ustawowym terminie skarżący skierowali zaś skargę do Sądu. Rozpoznając tę skargę obowiązkiem Sądu było zatem w pierwszej kolejności zbadanie legitymacji procesowej skarżących poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza ich prawem chroniony interes lub uprawnienie. Z treści powołanych wcześniej przepisów art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wynika bowiem, że skargę w trybie tych przepisów może wnieść skutecznie tylko taki podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Warunkiem zaskarżenia jest zatem wykazanie, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną skarżącego, tzn. wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne w postaci zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003/8/4, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07, Wspólnota 2009/11). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX Nr 81964). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem konkretna norma prawna kształtująca sytuację prawną skarżącego. Składając skargę musi on zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy taki interes prawny istnieje, decyduje przepis prawa materialnego, jego brak powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny, który nie daje legitymacji do zaskarżania uchwał i innych aktów organu samorządu województwa. Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Naruszony interes prawny musi być również aktualny – nie przyszły, ewentualny czy potencjalny. Oznacza to, że warunkiem koniecznym skutecznego wniesienia skargi, jest nie tylko legitymowanie się interesem prawnym, ale i jego naruszeniem już w momencie wnoszenia skargi. Wniosek taki wynika z treści art. 90 u.s.w. Zwrot "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone" powoduje, że w omawianym trybie nie można wystąpić ze skargą w celu zapobieżenia określonym naruszeniom (B. Dolnicki (red.) Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, wyd. 2012). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że skarżący nie wykazali, że uchwała negatywnie wpływa na ich sferę prawno-materialną, czyli np. pozbawia ich pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Podstawy do zaskarżenia uchwały organu samorządu terytorialnego nie mogą bowiem stanowić obawy co do możliwości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w przyszłości. Konieczne jest dokonanie niezbędnej konkretyzacji oraz indywidualizacji dobra prawnego naruszonego ustaleniami uchwały wykonawczej, a nie powołanie się jedynie na potencjalne hipotetyczne zagrożenia. Wskazać zatem należy na charakter zaskarżonej uchwały. Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest realizacją zamierzeń wskazanych w planie gospodarki odpadami, stanowiąc wypełnienie postanowień planu i przepisów u.o. z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego w zakresie gospodarki odpadami na terenie województwa. Uchwała wykonawcza jest odrębnym aktem prawnym od samego planu. Elementy składowe jakie powinna zawierać ta uchwała wymienione zostały w art. 15 ust. 2 u.o. Według tego przepisu, uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa: 1) regiony gospodarki odpadami komunalnymi; 2) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn; 3) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniające wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych. Przy wyborze lokalizacji regionu gospodarki odpadami komunalnymi decydujące znaczenie powinny mieć następujące czynniki: 1) rozkład wydatków (skłonności do konsumpcji) konsumentów indywidualnych tego samego typu i o tych samych dochodach, 2) występujące różnice regionalne w poziomie dochodu konsumentów indywidualnych, 3) zróżnicowanie technicznych warunków produkcji oraz 4) przemysłowe zużycie różnych produktów. Współczynnik lokalizacyjny nie może stanowić jedynego kryterium przy określaniu regionów gospodarki odpadami komunalnymi. Analiza czynników mających wpływ na lokalizację regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych powinna obejmować korzyści płynące z przestrzennej koncentracji wytwarzania odpadów komunalnych. Regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych stanowi pewien układ działalności związanej z zagospodarowaniem odpadów. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że w niniejszej sprawie skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami. Skarżący dla wykazania swojego interesu prawnego nie znaleźli oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa mających związek z przedmiotem toczącego się postępowania. Należy podkreślić, że powołane przez skarżących przepisy nie dają samoistnej podstawy do stwierdzenia posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały nr [...] w sprawie wykonania WPGO. Z punktu widzenia przedmiotowego postępowania poszukując norm prawnych uzasadniających posiadanie interesu prawnego należało odnieść się także do norm prawa cywilnego, na które powołuje się w skardze strona skarżąca. System prawa ochrony środowiska nie wyłącza bowiem prawa cywilnego jako instrumentu ochrony właściciela nieruchomości. Istotną rolę ma tutaj funkcja prewencyjna i kompensacyjna przepisów prawa ochrony środowiska i prawa cywilnego. W literaturze przyjmuje się, że mogą być wykorzystywane wszystkie środki chroniące przed immisjami pośrednimi nieruchomości. Zdaniem W.J. Katnera, "Niemniej jednak niemożliwe jest bowiem przy obecnym tempie rozwoju industrializacji uniknięcie jakiegokolwiek ujemnego oddziaływania na środowisko. Sytuacja jest podobna, jak w wypadku pośredniego oddziaływania nieruchomości: niemożliwe jest osiągnięcie stanu, w którym właściciele nieruchomości nie odczuwaliby żadnych skutków oddziaływania sąsiadów. Konieczna jest więc pewna tolerancja, której stopień określają między innymi, przepisy prawa sąsiedzkiego. Podobnie do pewnych granic musi się znosić oddziaływanie na poszczególne składniki środowiska. W granicach przeciętnej miary nie można mówić o naruszeniu prawa do środowiska. Dla ogółu sytuacji, w których naruszenie środowiska łączy się z immisjami pośrednimi, można przyjąć, że oddziaływanie w granicach miary, jakie jest zobowiązany znosić właściciel nieruchomości (a więc osoba mająca najpełniejsze prawo rzeczowe) ze strony sąsiadów, jest w określonym miejscu i czasie dozwolonym oddziaływaniem na środowisko" (zob. W.J. Katner, Ochrona własności nieruchomości przed naruszeniami pośrednimi, Warszawa 1982, s. 177, 186). Skarżący nie wskazali również i w tym obszarze systemu prawa, żadnych podstaw prawnych uzasadniających uznanie ich interesu prawnego w skarżeniu uchwały Sejmiku w sprawie wykonania WPGO. Kwestionując w sposób polemiczny ustalenia zaskarżonej uchwały skarżący w okolicznościach rozpoznawanej sprawy źródło swego interesu prawnego upatrują w fakcie, że ich nieruchomość jest położona w bliskiej odległości od instalacji MBP, których dotyczą postanowienia uchwały wykonawczej. Należy jednak mieć na uwadze, że kwestionowana uchwała nie dotyczy kwestii związanych z lokalizacją instalacji, ich oddziaływania, a jedynie wskazuje z pośród istniejących na te, które współtworzyć mają całościowy system gospodarki odpadami. Zaskarżona uchwała w najmniejszym nawet stopniu nie pozbawia zatem skarżących możliwości dalszego korzystania z nieruchomości, nie ogranicza ich praw ani też nie zwiększa ich obowiązków. Wobec tego nie można podzielić przekonania skarżących, że w rozpatrywanej sprawie była uprawniona do wywiedzenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarowania Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023. Ustalenie braku legitymacji skargowej strony skarżącej prowadziło więc do oddalenia skargi bez merytorycznego badania zasadności zarzutów kierowanych wobec zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r. Nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482). Wobec powyższego Sąd zobowiązany był na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzec jak w sentencji.