IV SA/Wa 925/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi R. Sp. Jawna z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej R. Sp. Jawna z siedzibą w W. kwotę 1.458 (jeden tysiąc czterysta pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2008r. nr [...] decyzją z dnia utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] marca 2008r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dla R. spółka jawna opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 40.002,00 zł w związku ze zbyciem działki ew. nr [...] o pow. 2122 m2, położonej we wsi H. W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu [...] kwietnia 2005r. Wójt Gminy I. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia jednorazowej wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2005r.utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...]. Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2007r. uchyliło powyższą decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] czerwca 2005r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wójt Gminy I. decyzją z dnia [...] marca 2008r. nr [...] ponownie ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], w związku z jej sprzedażą po uchwaleniu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi H. część "A" zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy I. z dnia [...] lutego 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną ustalenia opłaty jest art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany. Wzrost wartości nieruchomości ustala się w oparciu o okoliczności wpływające na ten wzrost, mające bezpośredni związek, są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu albo jego zmianą a wzrostem wartości nieruchomości. Organ co do rozumienia art. 36 ww. ustawy w zakresie zasad ustalania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powołał wyrok NSA z dnia 20 lipca 2006r., sygn. II OSK 955/2005, lex 275481, zaś co do podstawy ustalania tej opłaty powołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2006r., sygn. IV SA/Wa 607/2006, lex 243079. Zdaniem Kolegium sporządzony dla ww. działki operat szacunkowy przez biegłego rzeczoznawcę nie budzi zastrzeżeń co do rzetelności jego wykonania, gdyż jest zgodny z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ponadto został pozytywnie zaopiniowany przez Komisję Arbitrażową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Majątkowych (sprawa nr [...]). Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że drzewostan zlokalizowany na działce nie miał wpływu na wartość nieruchomości, gdyż nie został w wycenie uwzględniony. W wycenie uwzględniono stan nieruchomości, przez który zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno- użytkowy, stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Wszystkie te elementy zostały wykazane w sporządzonym operacie, co w ocenie Kolegium daje podstawę do stwierdzenia, że zarzuty skarżącej są bezzasadne, zaś organ pierwszej instancji udowodnił, iż nastąpił wzrost wartości przedmiotowej działki o 130.728,00 zł. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik R. spółka jawna z siedzibą w W., podnosząc zarzut naruszenia art. 7 i art. 109 § 1 w zw. z art. 14 § 1 kpa oraz art. 36 ust.4 i art. 37 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu podniesiono, że Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu oraz do informacji składanych w trakcie postępowania odwoławczego, czym została naruszona zawarta w art. 7 kpa konstytucyjna zasada prawdy obiektywnej. Zgodnie z wyrokiem WSA z dnia 12 kwietnia 2005r., III SA/Wa 180/05 nieodniesienie się do zarzutów podnoszonych przez stronę stanowi naruszenie mogące mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej operat szacunkowy ze względu na posiadane wady nie może być podstawą do ustalenia wysokości opłaty planistycznej w drodze decyzji. Operat szacunkowy w zakresie określenia atrakcyjności działki jest niekonsekwentny skoro ocena odnośnie lokalizacji działki zawarta w tabeli 9.6 operatu zaprzecza podanym na str. [...] operatu informacjom określającym lokalizację działki. Z operatu nie wynika, co składa się na korzystne, czy niekorzystne, usytuowanie oraz kształt działki. Tych cech nie można, zdaniem pełnomocnika skarżącej, rozpatrywać razem, gdyż może się zdarzyć, że wielkość działki będzie korzystna, a kształt nie (i vice versa). Operat szacunkowy dotyczy niezabudowanej nieruchomości leśnej, a zatem do jej porównania powinny być przyjęte nieruchomości leśne. Tymczasem w operacie do porównań przyjęto nieruchomości rolne, które nie są pokryte roślinnością leśną. Jest sprzeczne z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Ponadto wartość drzewostanu nie może powiększać wartości wycenianego gruntu, gdyż jest to niezgodne z § 50 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu. Pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż część działki nr [...] była przeznaczona pod poszerzenie ulicy [...] zarówno przed zmianą, jak i po zmianie planu zagospodarowana, a zatem w tym zakresie opłata nie może być ustalona. Nieprawidłowo przyjęto datę, według której ustala się stan ocenianej nieruchomości. Stan ten określono na dzień [...] kwietnia 2003r., tymczasem prawidłowo powinien być to dzień [...] marca 2003r. - tj. data wejścia w życie zmienionego planu. Operat w tym zakresie jest sprzeczny z ustaleniami zawartymi w Opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych nr [...]. W Opinii tej stwierdzono, że operat nie wyjaśnia kryteriów przyjętych do określenia poszczególnych cech, co czyni operat mniej czytelnym i zrozumiałym. W ocenie pełnomocnika powyższe wskazuje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procesowych powodujących konieczność jej uchylenia. Nieprawidłowe było również doręczenie kopii decyzji oraz nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz w toku postępowania odwoławczego. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2000r. pełnomocnik skarżącej Spółki odnosząc się do odpowiedzi na skargę, podniósł, że sposób załatwienia sprawy przez Kolegium stoi w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 kpa, bowiem organ odwoławczy nie jest zwolniony od merytorycznej oceny ustaleń zawartych w operacie szacunkowym, na co wyraźnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006r., IV SA/Wa 184/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wymaga podkreślenia, iż istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95). Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005 r., s. 96-97, por. także wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1/35; wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.). Dlatego właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyr. NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/ nr 3-4/ 95). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (czyt. uzasadnienie uchwały SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995/7/82). Wymaga również wskazania, iż w orzecznictwie niejednokrotnie podkreślano, że wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony i stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989r.,ll SA 1198/88. ONSA 1989/1/36). Decyzja wydana na podstawie art. 138 kpa jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 kpa i powinna odzwierciedlać proces subsumcji prawa materialnego i procesowego w postępowaniu odwoławczym, a także stanowisko co do podniesionych w odwołaniu zarzutów oraz wniosków i żądań podniesionych w toku postępowania odwoławczego. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji uzasadnia stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa, gdyż Kolegium decyzją tą utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie rozstrzygając sprawy merytorycznie, ograniczając się jedynie do przytoczenia treści art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jak też treści wyroku NSA z dnia 20 lipca 2006r. i wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2006r. odnoszących się do powołanego przepisu, oraz do lakonicznego stwierdzenia, że sporządzony operat szacunkowy wykonany został zgodnie z obowiązującymi przepisami, wszystkie elementy z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami zostały w nim uwzględnione, uzyskał on pozytywną opinię Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, zarzuty skarżących co do niewykazania wzrostu wartości nieruchomości nie są zasadne. Wobec takiego stanu rzeczy uzasadnionym jest uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż wydanie jej z naruszeniem art. 138 kpa, a także art. 15 kpa mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należało zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.