IV SA/Wa 931/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 18 lipca 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą we [...], [...] Organizacji [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 10 lutego 2023 r., nr DOOŚ-WDŚZOO.420.38.2022.aka.US.12 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 10 lutego 2023 r., nr DOOŚ-WDŚZOO.420.38.2022.aka.US.12 Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w związku z wnioskiem Stowarzyszenia [...]" i Stowarzyszenia [...] z 27 stycznia 2023 r. na podstawie art. 44 § 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029, ze zm.), powoływanej niżej jako "o.o.ś.", odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" i [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie zmiany decyzji GDOŚ z [...] sierpnia 2022 r. znak: [...], uchylającej decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z [...] marca 2020 r. znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: IB.2 Etap I i Etap II Prace modernizacyjne na Odrze Granicznej w ramach Projektu Ochrony Przeciwpowodziowej w Dorzeczu Odry i Wisły w części i w tym zakresie orzekającej co do istoty sprawy lub umarzającej postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymującej decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ, przedstawiając stan sprawy wskazał, że 18 stycznia 2023 r., na wniosek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 26 sierpnia 2022 r., uzupełniony pismami z 28 listopada 2022 r., 19 grudnia 2022 r. oraz 10 stycznia 2023 r., zostało wszczęte postępowanie w sprawie zmiany decyzji GDOŚ z [...] sierpnia 2022 r. Pismem z 27 stycznia 2023 r. stowarzyszenia wymienione w sentencji postanowienia zgłosiły, na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś., chęć uczestniczenia w postępowaniu w sprawie zmiany opisanej wyżej decyzji. Nadto organ podał, że postępowanie w sprawie głównej dotyczy przedsięwzięcia polegającego na modernizacji budowli regulacyjnych stanowiących budowle przeciwpowodziowe, poprzez rozbiórkę i przebudowę istniejących ostróg oraz budowę nowych, rozbiórkę istniejących tam podłużnych i budowę nowych oraz rozbiórkę istniejących umocnień i opasek brzegowych oraz budowę nowych, na łącznej długości około 54,4 km biegu rzeki Odry granicznej, które, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. budowle przeciwpowodziowe, z wyłączeniem przebudowy wałów przeciwpowodziowych polegającej na doszczelnieniu korpusu wałów i ich podłoża, w celu ograniczenia możliwości ich rozmycia i przerwania w czasie przechodzenia wód powodziowych, a także regulacja wód lub ich kanalizacja rozumiana jako zagospodarowanie wód umożliwiające ich wykorzystanie do celów żeglugowych. Z art. 87 wynika, że do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się odpowiednio przepisy działu V oraz działu VI ustawy o.o.ś. Przywołany przepis nakazuje również odpowiednie stosowanie przepisu art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej k.p.a., z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została przeniesiona. Referując ramy prawne organ wywodził, że na podstawie art. 59 ustawy o.o.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 o.o.ś., który wskazuje, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z powyższym w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, organ może stwierdzić potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o.o.ś. postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga udziału społeczeństwa tylko wtedy, gdy w jego ramach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie zaś z art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś. organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Natomiast w sytuacji, gdy organ administracji oceni, że nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w przywołanym przepisie, odmawia dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu. Taka sytuacja wystąpiła w sprawie. Mając na uwadze, że na obecnym etapie postępowania głównego nie została stwierdzona potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym postępowanie nie wymaga udziału społeczeństwa, organ skonstatował, że stowarzyszenia wymienione w sentencji postanowienia nie mogą uczestniczyć w ww. postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś. W skardze wywiedzionej 29 marca 2023 r. na postanowienie GDOŚ z 10 lutego 2023 r. Stowarzyszenie [...] i Stowarzyszenie [...] zarzuciły naruszenie następujących przepisów: 1. art. 107 § 3, w zw. z art. 126 k.p.a. "poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia GDOŚ pozbawionego podstawy rozstrzygnięcia"; 2. art. 7, w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. "polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, niezebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności na błędnym przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie nie było konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko". Ponadto skarżący, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wnieśli o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów: 1. ekspertyzy z [...] marca 2023 r. pt. "Ekspertyza Dotyczy: wniosku o całoroczny ruch na drodze od S. do brzegu Odry w Rezerwacie Przyrody K. w ramach terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty Dolna Odra (PLH320037) oraz konsekwencji w zakresie oddziaływania na środowisko dla płazów i gadów na tym terenie" sporządzonej przez WODECO Pracownię badań i usług przyrodniczych, na okoliczność "konieczności przeprowadzenia w niniejszym postępowaniu oceny oddziaływania na środowisko"; 2. "Komunikatu nr 07/2022 z 12 września 2022 r. na temat katastrofy ekologicznej na Odrze i antropogenicznej zmiany klimatu" opracowanego przez Interdyscyplinarny Zespół Doradczy ds. Kryzysu Klimatycznego działający przy Prezesie Polskiej Akademii Nauk, na okoliczność "konieczności przeprowadzenia w niniejszym postępowaniu oceny oddziaływania na środowisko z powodu zaistnienia katastrofy ekologicznej w rzece Odrze i zasadności przeprowadzenia na nowo inwentaryzacji przyrodniczej realizowanej inwestycji", 3. "Sprawozdania Informacyjnego. Przyszłość rzeki Odry: Oparte na badaniach naukowych zalecenia dotyczące działań w następstwie spowodowanej przez człowieka katastrofy ekologicznej", autorstwa Christiana Woltera, Jórna GeBnera, Jana Kohlera, Martina Puscha, Tobiasa Goldhammera oraz Stephanie Spahr, z Instytutu Ekologii Wód i Rybołówstwa Śródlądowego im Leibniza / Leibniz-lnstitut fur Gewasserbkologie und Binnenfischerei (dalej jako: "Sprawozdanie Informacyjne IGB-2022"), na okoliczność zaistnienia katastrofy ekologicznej w rzece Odrze i konieczności przeprowadzenia na nowo inwentaryzacji przyrodniczej realizowanej inwestycji; 4. dokumentu prywatnego pt. "Plan działań "uzdrawiających" dla Odry oraz zwiększających bezpieczeństwo ekołogiczne/hydrologiczne rzek", autorstwa dra hab. Romana Żurka, prof. dr hab. Elżbiety Dumnickiej, dra hab. Leszka Książka, dr hab. Iwony Jasser oraz mgra inż. Karola Ciężaka (dalej jako: "Plan działań-2022"), na okoliczność konieczności przeprowadzenia w niniejszym postępowaniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z powodu zaistnienia katastrofy ekologicznej w rzece Odrze i zasadności przeprowadzenia na nowo inwentaryzacji przyrodniczej realizowanej inwestycji, ponieważ dowód ten zawiera informacje niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości a jego przeprowadzenie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie i okazało się konieczne już po wydaniu postanowienia GDOŚ. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wskazał, że argumentacja Stowarzyszeń jest bezzasadna, a skarga powinna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Kontrolowane rozstrzygnięcie, w rozpatrywanej sprawie postanowienie jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie postanowienia, względnie stwierdzenie jego nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, o czym przesadza art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.); zwanej dalej "P.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 P.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wymienionych ustaw, Sąd uznał zasadność zastosowania art. 151 P.p.s.a. Odnosząc się do relewantnych przepisów wskazać należy, że zasadnicze znaczenie należy przypisać art. 44 ust. 1 u.o.ś., zgodnie z którym organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. W takiej sytuacji przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 44 ust. 1 u.o.ś. stanowi lex specialis wobec przepisu art. 31 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2016 r. II OSK 524/15, LEX nr 2190937). Wynika to stąd, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, do których niewątpliwie należy postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Ponadto, dotyczy on wyłącznie organizacji ekologicznych, a zatem organizacji społecznych, których statutowym celem jest ochrona środowiska (art. 3 ust. 1 pkt 10 u.o.ś.). Inaczej określono również przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu tego rodzaju organizacji ekologicznej, ponieważ rozpoznając wniosek złożony na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej właściwy organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do badania, czy za dopuszczeniem danej organizacji społecznej będącej organizacją ekologiczną przemawia interes społeczny. Temu uproszczeniu dostępu organizacji ekologicznej do postępowania wymagającego udziału społeczeństwa towarzyszy jednak warunek, żeby organizacja ta prowadziła działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Jednocześnie norma z art. 44 ust. 1 u.o.ś. w sposób wyraźny wyłącza stosowanie art. 31 § 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny. Dla rozpatrywanej sprawy największe znaczenie ma brak zaistnienia podstawowej pozytywnej przesłanki zastosowania art. 44 ust. 1 u.o.ś. przesądzającego, że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa. Jak wskazano wyżej rozróżnienie to jest o tyle istotne, że powoduje, iż musi być on interpretowany jako lex specialis wobec przepisu art. 31 k.p.a. Z art. 87 wynika, że do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się odpowiednio przepisy działu V oraz działu VI ustawy o.o.ś. Przywołany przepis nakazuje również odpowiednie stosowanie przepisu art. 155 k.p.a., z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została przeniesiona. Na podstawie art. 59 ustawy o.o.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 o.o.ś., który wskazuje, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z powyższym, w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, organ może stwierdzić potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o.o.ś. postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga udziału społeczeństwa tylko wtedy, gdy w jego ramach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Aktywność Stowarzyszenia została zatem wyraźnie wyłączona przez ustawodawcę. Samo stwierdzenie pozytywnej przesłanki tego wyłączenia obligowało organ do jego zastosowania, a zatem niedopuszczenia do udziału w postępowaniu Skarżących Stowarzyszeń. Skoro na etapie prowadzonego postępowania głównego, poprzedzającego wydanie skarżonego postanowienia nie została stwierdzona potrzeba przeprowadzenia ocena oddziaływania na środowisko, a tym samym uznano, że postępowanie nie wymaga udziału społeczeństwa, zgodny z przywołaną normą statuującą wymóg aby postępowanie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jest wniosek, iż Skarżące Stowarzyszenia nie mogły uczestniczyć w ww. postępowaniu na prawach strony. Zdaniem Stowarzyszeń, przywołujących w skardze m.in. zasady dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uregulowane w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L. z 2012 r., nr 26, s. 1; dalej: "dyrektywa o.o.ś.") oraz art. 4 ust. 3 dyrektywy o.o.ś., organ wbrew przepisom i ugruntowanemu w judykaturze sądów administracyjnych sposobowi ich rozumienia błędnie przyjął, że nie było konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy przeprowadzenie takiej oceny winno zostać dokonane, ponieważ rozszerzenie okresu użytkowania drogi technicznej do celów budowlanych powinno podlegać ocenie oddziaływania na środowisko. Odnosząc się do tego argumentu skargi należy zauważyć, że skoro jednak postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga udziału społeczeństwa tylko wtedy, gdy w jego ramach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to a contrario gdy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko implikuje brak zastosowania art. 44 ustawy. Jest to zatem konsekwencja wynikająca ex lege, a do przedmiotu postępowania w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie wchodzi badanie merytoryczne czy istotnie w sprawie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie w sprawie dopuszczenia jest pochodną ustaleń merytorycznych (dotyczących potrzeby przeprowadzenia oceny), a nie źródłem ustalenia, czy taki obowiązek istnieje. Głównym przedmiotem tego postępowania jest kwestia formalna, tj. udział organizacji społecznych w postępowaniu. Twierdzenia Skarżących skupiające się na okolicznościach uznanych przez te podmioty za przemawiające za koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym zagrożenie katastrofą ekologiczną nie wchodzą w zakres postępowania wpadkowego w sprawie ustalenia podmiotów biorących udział w postępowaniu, stąd prezentowane przez Stowarzyszenia wnioski nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Z tego samego powodu za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 44 ust. 1 i 3, w zw. z art. 79 ust. 1 "o.o.ś.", polegający na błędnym przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie dopuszczalne było wydanie odmowy udziału Skarżących w postępowaniu z uwagi na rzekomy brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy prounijna wykładnia prawa krajowego powinna doprowadzić organ do wniosku o konieczności dopuszczenia Skarżących do udziału w toczącym się postępowaniu. Powyższe stwierdzenia determinują ocenę w sferze prawa procesowego. Otóż w tak zakreślonym stanie faktycznym i prawnym sprawy brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz dopuszczenia wnioskowanych przez Skarżące Stowarzyszenia dowodów przez Sąd, bowiem miały one zobrazować potrzebę przeprowadzenia takiej oceny, co – jak wskazano – wykracza poza zakres wpadkowego jedynie postępowania dotyczącego dopuszczenia do udziału Skarżących Stowarzyszeń w postępowaniu. Dopuszczenie wnioskowanych dowodów było zatem merytorycznie bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 106 § 3 P.p.s.a., niezależnie od tego czy wpłynęłoby na ekonomikę postępowania sądowego (przeprowadzenie dowodów nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania). Organ przekonująco wskazał, że Skarżące Stowarzyszenia podnoszą niesłuszne zarzuty, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, odpowiadającym – z uwagi na powołanie relewantnych przepisów oraz przywołanie logicznej argumentacji składającej się na logiczny wywód prawny - rygorom z art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 126 tego aktu. Wbrew stanowisku Stowarzyszeń możliwe jest odczytanie rzeczywistych motywów wydania przez organ zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo Sąd wskazuje, że organ rozważył udział Stowarzyszeń w postępowaniu na podstawie art. 31 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art.151 P.p.s.a. oddalając skargę.