IV SA/Wa 933/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman,, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Prokurator Rejonowy w P. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] października 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. w granicach osiedla [...] w części, tj. w zakresie § [...] ust. [...] dotyczącego ul. [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucono, iż została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), polegającym na ustaleniu szerokości jezdni obejmującej dwa pasy wewnętrznej ul. [...] w J. na 4 metry, podczas gdy z wyżej przywołanego przepisu rozporządzenia wynika, że szerokość ta nie może być mniejsza niż 6 metrów. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [...] października 2010 r. Rada Miejska w P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. w granicach osiedla [...]. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] grudnia 2010 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]) i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...]. W § [...] ust. [...] niniejszej uchwały ustalono jako obowiązujące funkcje i szerokości dróg, przy czym w odniesieniu do ul. [...] ustalono jej funkcję jako jednojezdniowej drogi wewnętrznej składającej się z dwóch pasów. Jej szerokość w liniach rozgraniczających ustalono na 4 metry. W § [...] uchwały ustalono, że wymaga ona publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wchodzi w życie po upływie 30 dni od jej ogłoszenia. Niniejsza uchwała straciła moc z dniem [...] marca 2018 r. z chwilą wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. (Dz. Urz. Województwa [...] poz. [...]). Zdaniem skarżącego niniejszy akt prawa miejscowego dotknięty jest istotnym naruszeniem prawa, tj. prowadzącym do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, do jakich zalicza się m.in. niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały. Analiza treści niniejszej uchwały prowadzi do wniosku, iż w zakresie § [...] ust. [...] w odniesieniu do ul. [...] uchwała ta jest sprzeczna z § [...] ust. [...] powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały. Zgodnie z tym przepisem, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 metry. Definicję dostępu do drogi publicznej określa art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym pojęcie przedmiotowe należy rozumieć jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp przez drogą wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ul. [...] miała stanowić dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. [...]. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (np. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1921/16), pojęcie jezdni odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, co powoduje, że minimalnym wymaganiem takiego pasa jest szerokość 3 metrów. Zatem stwierdzić należy, że zapisy ww. uchwały w zaskarżonej części nie były zgodne z przepisami wyżej przywołanego rozporządzenia, co z kolei stanowi naruszenie art. 87 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego obowiązującego na terenie działania organów, które je ustanowiły nie mogą być sprzeczne z obowiązującymi na terenie Rzeczypospolitej Polskiej ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i rozporządzeniami. Mając na względzie powyższe okoliczności, zaskarżenie uchwały w przywołanym zakresie jest w ocenie Prokuratora uzasadnione z uwagi na potrzebę przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł m.in., że w dniu [...] stycznia 2018 r. Rada Miejska w P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. – część [...] (Dz. Urz. Województwa [...] poz. [...]) – w granicach tego planu znajdował się skarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi J. w granicach osiedla [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] października 2010 r.. Zgodnie z art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Skarżony plan stracił moc obowiązującą wraz z wejściem w życie ww. planu. W nowym planie ul. [...] nie została wyznaczona liniami rozgraniczającymi jako droga, lecz znajduje się w granicach obszaru oznaczonego w planie [...], przeznaczonego pod budownictwo jednorodzinne z dopuszczeniem zabudowy usługowej. Plan będący przedmiotem skargi realizowany był w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z wymogami ustawowymi w procedurze sporządzania planu zapewniono udział społeczeństwa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, informację o przystąpieniu do opracowania projektu o planu i zbieraniu wniosków podano do publicznej wiadomości poprzez Internet (strona internetowa www.[...].eu Biuletyn Informacji Publicznej) oraz obwieszczenia i ogłoszenia w prasie lokalnej. Zgodnie z art. 17 ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, informację o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko także podano do publicznej wiadomości w podany wyżej sposób. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego, mógł składać uwagi. W terminach wskazanych w obwieszczeniach i ogłoszeniach w postępowaniu zbierania uwag, złożono trzy uwagi, które nie dotyczyły ul. [...]. Zgodnie z art. 17 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko i skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego z uwzględnieniem art. 36. Droga wewnętrzna ul. [...] oznaczona w planie symbolem [...], została wyznaczona w planie w istniejącym wydzieleniu geodezyjnym (drogowym) na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o szerokości 4 metrów (jedna jezdnia dwa pasy). Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, szerokość pasa ruchu na drodze klasy dojazdowej D powinna wynosić 2,5 metra, ww. rozporządzenie nie reguluje szerokości dróg wewnętrznych i szerokości pasów ruchu na tych drogach. Szerokość drogi wewnętrznej dojazdowej reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 14 tego rozporządzenia, działkom budowlanym oraz budynkom należy zapewnić dostęp do drogi publicznej, odpowiedni do przeznaczenia i zgodny z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Szerokość takiej jezdni nie może być mniejsza niż 3 metry, a ciągu pieszo-jezdnego 5 metrów. Funkcję drogi dojazdowej mogą również spełniać dojścia, nie węższe jednak niż 4,5 metra. Ww. rozporządzenie nie reguluje szerokości pasów ruchu na tych drogach. Zgodnie z ustawą z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wykroczyły poza te granice, tzn. że mieszczą się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego i w ocenie organu nie godzą w obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie wyjaśnić należy, że choć zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej: upzp), wejście w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu, to jednak nie stanowi to przeszkody do wniesienia skargi do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności nieobowiązującego już planu miejscowego lub jego części. Utrata mocy obowiązującej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje niedopuszczalności postępowania sądowo-administracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, gdyż sąd administracyjny posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu, zwłaszcza w świetle art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje co do zasady wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu (tak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2013 r., IV SA/Wa 2094/12, ZNSA 2014/6/129-132). Zważywszy na powyższe, Sąd władny był merytorycznie ocenić zaskarżoną uchwałę w świetle wniesionej w niniejszej sprawie skargi, pomimo podjęcia przez Radę Miejską w P. w dniu [...] stycznia 2018 r. (i wejścia w życie) uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. – część I (Dz. Urz. Województwa [...] poz. [...]) – obejmującego część wsi J. w granicach osiedla [...], a w związku z tym utraty mocy obowiązującej zaskarżonego planu. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do takiej drogi albo dostęp przez drogą wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz.1422 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały - do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych, a szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 metry. Tym samym mając na uwadze treść § 14 ust. 1 powyższego rozporządzenia podnieść należy, iż przyjęte przez prawodawcę w omawianym akcie podustawowym pojęcie "jezdni", odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 metrów (podobnie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2492/14, LEX nr 2106674 i z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 1921/16, LEX nr 2355688). Te wymagania spełniała przedmiotowa droga wewnętrzna ul. [...] o ustalonych, a przedstawionych wyżej parametrach, tj. 4 metrów. Poza tym wskazany wyżej § 14 ust. 1 rozporządzenia powołuje się na przepisy odrębne, dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, które powinny być uwzględniane przy projektowaniu i budowie dojść do działek budowlanych. Przepisy takie zawiera rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), zgodnie zaś z jego § 13 ust. 2 - drogi pożarowe w obrębie miasta winny mieć minimalną szerokość 3,5 m, a na terenach innych niż wymienione w ust. 2 nie mniej niż 3 m (§ 13 ust. 3). Również te wymogi dla dróg pożarowych spełniała sporna droga wewnętrzna ul. [...]. Istota skargi w niniejszej sprawie sprowadzała się do kwestii rozumienia pojęć "jezdnia" i "każdy pas, po którym ma odbywać się dojazd". Swoją interpretację wskazanych sformułowań skarżący opiera na treści uzasadnienia powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r. (II OSK 1921/16) konstatując, że szerokość przedmiotowej drogi nie mogła być mniejsza niż 6 metrów, gdyż szerokość każdego jej pasa winna wynosić co najmniej 3 metry. Przedstawione stanowisko skarżącego jest błędne, bowiem w żadnym razie z rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wynika, że każdy pas jezdni, po którym ma odbywać się dojazd, ma mieć szerokość co najmniej 3 metrów. Pojęcie "każdy pas, po którym ma odbywać się dojazd" jest tożsame z pojęciem "jezdnia". Nie ma przy tym znaczenia, czy dana jezdnia składa się z jednego, czy też z dwóch pasów ruchu. Inaczej rzecz ujmując, skarżący mylnie zinterpretował uzasadnienie wyroku z dnia 4 lipca 2017 r.. Na prawidłowość rozumowania Sądu wskazuje też zmiana treści § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., dokonana mocą § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 2285). Zgodnie z tą nowelizacją doprecyzowano zdanie drugie wskazanego przepisu, które uzyskało następujące brzmienie: "Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m". Oznacza to, że cała jezdnia stanowiąca dojazd ma mieć co najmniej 3 metry szerokości. Skoro więc w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to nie został też naruszony art. 87 Konstytucji RP, ustanawiającego system źródeł prawa. Z uwagi powyższe, na podstawie art. 151 ppsa, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji.