IV SA/Wa 935/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Borkowska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. H. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu zażalenia R. H., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody P. z [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności karty ewakuacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Skarżący R. H. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z wnioskiem o "stwierdzenie nieważności decyzji Przedstawiciela Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego do spraw Ewakuacji w J. z dnia [...] marca 1945 r. o przesiedleniu: H. O." oraz innych członków rodziny skarżącego ze względu na brak podstawy prawnej do wydania tego aktu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. odmówiło wszczęcia postępowania w tej sprawie. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2016 r, wskazując, że karta ewakuacyjny wystawiona przez Przedstawiciela Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego do spraw Ewakuacji w J. z dnia [...] marca 1945 r. nie stanowi decyzji administracyjnej i brak jest przepisu prawa materialnego, który uzasadniałby rozpatrzenie zgłoszonego żądania w trybie administracyjnym. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 279/17 stwierdził nieważność postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] grudnia 2016 r. i [...] stycznia 2017 r., gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, zatem zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 §1 pkt 1 K.p.a. Organem, który powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego w przedmiocie stwierdzenia nieważności karty ewakuacyjnej jest Wojewoda P.. Wojewoda P. postanowieniem z [...] października 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku R. H. o stwierdzenie nieważności karty ewakuacyjnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że żądanie wszczęcia nie dotyczy sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Zdaniem Wojewody P., wydana prze Przedstawiciela Rejonowego Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego do spraw Ewakuacji w J. z dnia [...] marca 1945 r. karta ewakuacyjna nie jest decyzją administracyjną i nie ma do niej zastosowania treść art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Po rozpatrzeniu zażalenia, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie Wojewody P. z dnia [...] października 2017 r. Organ wskazał, że karta ewakuacyjna z dnia [...] marca 1945 r. nie jest decyzją administracyjną, a więc wniesiony przez skarżącego wniosek nie dotyczy sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Działania podejmowane w latach czterdziestych XX w. przez aparat przesiedleńczy nie miały charakteru działań administracyjnych, a dokumenty wydawane w związku z przesiedleniem nie były aktami administracyjnymi. Sama karta ewakuacyjna była dowodem rzeczowym i wydana była jako potwierdzenie faktu przesiedlenia oraz stanowiła narzędzie ewidencji zabranego przez te osoby majątku ruchomego. Karta ewakuacyjna nie była orzeczeniem o przesiedleniu poszczególnych osób, ponieważ podstawą tych działań był sam Układ o przesiedleniu ludności polskiej z terytorium [...] i [...] do Polski, a ludności [...] i [...] z terytorium Polski do Republiki U. i B.. Z samej treści układu wynikało, że ewakuacja jest dobrowolna i dlatego przymus wobec osób nie może być stosowany ani bezpośrednio ani pośrednio. Karta ewakuacyjna nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a jedynie potwierdza fakt ewakuacji oraz zawiera informację dotyczącą zebranego majątku ruchomego ewakuowanych (krewnych skarżącego) w związku z powyższym nie maja zastosowania przepisy K.p.a. W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej K.p.a. Skarżący podniósł, że Układ o przesiedleniu ludności polskiej z terytorium [...] i [...] do Polski, a ludności [...] i [...] z terytorium Polski do Republiki U. i B. nie zawierał regulacji umożliwiających zastosowanie przymusowych wysiedleń, a takie nastąpiły względem rodziny skarżącego. Ponadto Układ został zawarty przez organ samozwańczy, w czasie gdy funkcjonował legalny Rząd Polski na emigracji. Stosownie do art. 49 Konstytucji marcowej to Prezydent RP był uprawniony do zawierania umów międzynarodowych. Podobnie regulowała kwestie Konstytucja kwietniowa z 1935 r. Układ zawarty między [...] i [...] w art. 7 zakładał, że przeprowadzenie ewakuacji powierzono pełnomocnikom głównym i rejonowym dla każdej ze stron oraz odpowiadającym im przedstawicielom głównym i rejonowym drugiej strony. Na podstawie zgłoszeń osobistych pełnomocnicy zestawiali (w ciągu 10 dni) spisy życzących się ewakuować celem skierowania ich do wyższych pełnomocników i przedstawicieli. Zatwierdzenie strony jest dostatecznym dla przeprowadzenia ewakuacji oznaczonych w spisach. Pełnomocnicy główni i rejonowi w najkrótszym czasie zatwierdzają listy i określają praktyczne plany ewakuacji (art. 14 Układu). Wykonanie układu wymagało wydania aktu stosowania prawa (sporządzenia i wzajemnego zatwierdzenia spisów życzących sobie ewakuacji) i z tego względu wykonanie Układu nie mogło nastąpić z mocy samego prawa. Orzeczeniu o przesiedleniu wydanym na podstawie Układu można przypisać charakter decyzji administracyjnej, w rozumieniu ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. z 1928 r., Nr 36, poz. 341). Procedura rejestracji osób objętych wysiedleniem dokonywana była przez podmioty, które należy uznać za organy administracji, następnie dokonywano indywidualizacji – zatwierdzeń poszczególnych orzeczeń indywidualnych o ewakuacji. Odmówienie temu orzeczeniu waloru decyzji administracyjnej bez wyjaśnienia szczegółowych zasad jego wydania, oceny stanu prawnego, określenia charakteru podmiotu orzekającego oraz wpływu takiego rozstrzygnięcia na sytuację prawną osób wysiedlonych stanowi nieuzasadnione zaniechanie organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Skarżący wystąpił z wnioskiem o "stwierdzenie nieważności decyzji Przedstawiciela Rejonowego Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego do spraw Ewakuacji w J. z dnia [...] marca 1945 r. o przesiedleniu: -H.O. syn M., ur. 1904 r.; -H. A. córka T., ur. 1902.; H. V.syn O. ur. 1930 r.; - H.D. syn O. ur. 1934 r.; H.P. syn O., ur. 1943 r.; -H. T. córka A. ur. 1961 r. – mieszkańców miejscowości C., w powiecie j., w województwie r." ze względu na brak podstawy prawnej do wydania wskazanego aktu. Do tego wniosku skarżący dołączył Kartę Ewakuacyjną z [...] marca 1945 r. wydaną H. O.. Z treści tego żądania wynika, że skarżący w istocie domaga się stwierdzenia nieważności załączonej do wniosku karty ewakuacyjnej, przypisując jej charakter decyzji administracyjnej. Organ obu instancji, odmawiając wszczęcia postępowania na postawie art. 61a § 1 K.p.a., uznały, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności karty ewakuacyjnej, ponieważ nie stanowi ona decyzji administracyjnej, wbrew twierdzeniom skarżącego. Zasadniczy problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do oceny charakteru prawnego Karty ewakuacyjnej oraz skutków jakie wywołała. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęciapostępowania jest zatem, według art. 61a § 1 K.p.a. wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. W sprawie istotne jest przede wszystkim wystąpienie przesłanki przedmiotowej. Przesłanka przedmiotowa wydania postanowienia o odmowiewszczęcia postępowania w sprawie jest spełniona, jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie uznał, że w tej sprawie wystąpiła przeszkoda do wszczęcia postępowania, a mianowicie wniosek o stwierdzenie nieważności nie dotyczy aktu administracyjnego, któremu możliwe byłoby postawienie zarzutu nieważności na podstawie art. 156 K.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego karta ewakuacyjna nie stanowi takiego aktu tj. nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem. Decyzjaadministracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym o przepisy prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie administracyjnej. Wydanie karty ewakuacyjnej nie następowało w postępowaniu administracyjnym oraz nie mieści się w kategorii decyzji administracyjnej. Kwestia ewakuacji ludności u. z terytorium Polski została uregulowana w zawartym pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem U. w dniu 9 września 1944 r. Układzie dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium [...] i ludności u. z terytorium Polski (dalej Układ). Układ ten stanowi umowę międzynarodową, która nie była ratyfikowana i nie podlegała publikacji. Układ opierał się na zasadzie dobrowolności, a zatem ewakuacja miała dotyczyć jedynie tych osób, które wyraziły chęć ewakuowania się i co do przyjęcia których wyrażona jest zgoda Rządu U. i Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego (art. 1 Układu). Szczegółowa organizacja ewakuacji została uregulowana w Dziale III Układu. Stosownie do art. 14 ust. 3 Układu,ustalenia pragnących się ewakuować i zestawienia ich spisów wykonywa się z jednej strony w następującym porządku: pełnomocnicy wspólnie z Przedstawicielami drugiej strony zgłaszają w miejscowej prasie (i w oddzielnych odbitkach) i podają do wiadomości ludności za pomocą miejscowych organów władzy uzgodnione przez strony oficjalne obwieszczenia do ludności u., b., r. i R. i odpowiednio także do ludności p. i ż. o możności i porządku ewakuacji. B) Pełnomocnicy i Przedstawiciele każdej ze stron w punktach ich działalności w ustanowione wspólnie dni, przyjmują zgłoszenia życzących sobie ewakuować się (w pisemnej lub ustnej formie) w miarę możności z dokumentami stwierdzającymi ich narodowość, nie później jak w jednomiesięcznym terminie od dnia ogłoszenia. Na podstawie zgłoszeń osobistych Pełnomocnicy zestawiają(w ciągu dziesięciu dni) spisy życzących sobie ewakuować się na swoim odcinku, celem skierowania ich do wyższych Pełnomocników i Przedstawicieli. Zatwierdzenie list przez Pełnomocników rejonowych jednej strony i Przedstawicieli drugiej strony jest dostatecznym dla przeprowadzenia ewakuacji osób oznaczonych w spisach. W poszczególnych skomplikowanych wypadkach może zajść jednak potrzeba zatwierdzenia listy ewakuacyjnej przez Pełnomocnika Głównego i Przedstawiciela Głównego Stron. Pełnomocnicy Główni i rejonowi w najkrótszym terminie zatwierdzają listy i określają praktyczny plan ewakuacji. Brzmienie art. 14 Układu wskazuje, że rozstrzygające znaczenie o tym, kto podlegał ewakuacji miało zatwierdzenie list (spisów) "życzących sobie ewakuować się" przez Pełnomocników rejonowych jednej strony i Przedstawicieli drugiej strony, a w poszczególnych skomplikowanych wypadkach przez Pełnomocnika Głównego i Przedstawiciela Głównego Stron. Nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi, że zatwierdzenie list przybierało postać decyzji administracyjnych, które stanowiły karty ewakuacyjnej. Zatwierdzeniu list można próbować przypisać co najwyżej charakter generalnego aktu stosowania prawa. Nie sposób natomiast przyjąć, że karta ewakuacyjna jest władczym jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym o przepisy prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie administracyjnej. Karta ewakuacyjna nie kształtowała sytuacji prawnej osób "życzących sobie ewakuować się". Nie ma racji skarżący, że karta ewakuacyjna stanowiła decyzję o zobowiązaniu do opuszczenia Polski przez ojca skarżącego. Z treści karty ewakuacyjnej wynika, że wydano ją O. H., mieszkańcowi wsi C. jako dowód, że za pozwoleniem Głównego Pełnomocnika Rządu U. SSR i Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego dla ewakuacji na terytorium Polski, ewakuuje się do obwodu U., a wraz z nim wskazani w karcie członkowie jego rodziny. Ponadto z karty wynika, że ewakuowany przewozi ze sobą 2 konie, 2 sztuki rogacizny, 1 pług, 4 siewniki i 20 sztuk produktów żywnościowych i 12 sztuk przedmiotów użytku domowego. Z treści karty nie wynika, że w sposób jednostronny ukształtowała sytuację prawną indywidualnego podmiotu niepowiązanego z organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej, zobowiązując go do opuszczenia terytorium Polski czy wysiedlając go. Ani z brzmienia przepisów Układu, ani z treści karty ewakuacyjnej nie wynika, aby stanowiła jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnego. Charakteru decyzjiadministracyjnejnie nadaje karcie ewakuacyjnejani twierdzenie skarżącego, że jego rodzinę przesiedlono przymusowo, ani sposób w jaki w praktyce dokonywano ewakuacji ludności. Karta ewakuacyjna sama w sobie nie stanowiła o zobowiązaniu do opuszczenia terytorium Polski ani nie rozstrzygała o przesiedleniu członków rodziny skarżącego. Należy podzielić stanowisko organów administracji, że karty ewakuacyjne nie są decyzjami administracyjnymi, a były jedynie potwierdzeniem faktu ewakuacji określonych osób oraz zabranego przez nich majątku. Karty ewakuacyjne nie stanowiły autorytatywnej formy konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego. Mając powyższe względy na uwadze, skoro karta ewakuacyjna wydana na nazwisko O. H. nie stanowiła decyzji administracyjnej, to Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie Wojewody P. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności karty ewakuacyjnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.