IV SA/Wa 94/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] listopada 2009 r., którą odmówiono p. B. O. ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego, przewidzianego do realizacji na terenie działki nr ew. [...] we wsi K. Z treści uzasadnienia wynika, iż przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy nie może być przepis art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.), w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Wynika to z art. 61 ust. 2, ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, sprawa bowiem została wszczęta wnioskiem z 2001 roku tj. przed dniem wejścia w życie ustawy, co nastąpiło z dniem 2 października 2005 r. Ograniczenia wynikające ze wskazanej regulacji nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, jako dotyczącej realizacji przedmiotowej inwestycji, należącej do wskazanych w art. 38 ust. 1 ustawy. Odnotowano, iż analogiczne tezy prezentowane są w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie zarówno ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jak i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), choć były one wyrażane w kontekście przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Przywołano orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. akt IV SA/Wa 588/06, 857/06 1065/06 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 1395/06 (dostępne w CBOSA). Skoro przeszkodą do wydania decyzji nie może być przepis art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organ administracji będzie zobligowany do rozważenia możliwości realizacji przedsięwzięcia w świetle innych regulacji. W skardze na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego p. B. O. podniosła, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu 20 listopada 2001 roku. Uchylając decyzje organu I. instancji Kolegium podało powody nie zrozumiale dla Strony, stąd przypuszcza, iż będą on także niezrozumiałe dla organu I. instancji, co jeszcze przedłuży postępowanie w sprawie. Zwraca uwagę, iż ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych dopuszcza realizację budownictwa jednorodzinnego w strefie ochronnej "A", dla osób, które uzyskały prawo do nieruchomości przed wejściem w życie ustawy (art. 61 ust. 1). Zdaniem skarżącej decyzja jest niewykonalna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie, wbrew obawom Strony skarżącej, jasna jest zarówno treść orzeczenia (uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I. instancji) jak i generalnie motywy, jakimi kierował się organ odwoławczy, orzekając w sprawie – reasumując wskazano, iż art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie znajdzie w sprawie zastosowania i nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy, obligując organ do rozpatrzenia sprawy w świetle innych regulacji normatywnych (ak. 3 od końca str. 3). Chybiony jest również zarzut niewykonalności orzeczenia – jego skutkiem jest obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organ I. instancji. Podnoszony w skardze problem, iż decyzja nie jest zrozumiała dla Strony może mieć dwie kumulujące się przyczyny. Z jednej strony orzeczenie dotyczy kwestii wykładni regulacji normatywnych, co z punktu widzenia percepcji tekstu może stwarzać pewne trudności dla osób niezajmujących się profesjonalnie tą problematyką. Jednocześnie należy odnotować, iż uzasadnienie orzeczenia, w pewnych jego fragmentach jest stylistycznie wadliwe (patrz tak np. str. 2 ak.3 zd. 2), co uchybia wymaganiu pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 K.p.a.). Jednak naruszenie to nie może mieć wpływu na ocenę, iż orzeczenie nie jest wadliwe i nie narusza prawa. Wobec prezentowanej w judykaturze tezy, iż wymaganie art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów uzdrowiskowych) nie rodzi skutków prawnych dla postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy (np. w postaci obowiązku zawieszenia postępowania w razie nie wypełnienia tej powinności) trafnie wywiódł organ administracji w sprawie, iż przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy nie może być także przepis art. 46a ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, którym ustanowiono sankcje nieważności, w przypadku ustalenia decyzją warunków zabudowy dla terenów, gdzie nie uchwalono planów mimo takiego obowiązku. W świetle przyjętej w orzecznictwie wykładni art. 61 ust. 2 o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, jako wyłączającego wymóg uprzedniego sporządzenia planu dla ustalenia warunków zabudowy, gdzie wniosek złożono przed wejściem w życie nowych regulacji, wskazany przepis przejściowy powinien być traktowany, jako lex specialis do ogólnej zasady wynikającej z art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu zaskarżone orzeczenie kasatoryjne nie uchybia również normie art. 138 § 2 K.p.a. Wobec oceny przez organ odwoławczy, iż brak jest przesłanek do wydania decyzji odmownej, co do ustalenia warunków zabudowy w oparciu o regulacje wskazane przez organ I. instancji, zasadnym było przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w celu oceny wniosku w kontekście innych regulacji normatywnych. Uchybienie temu obowiązkowi i dokonanie samodzielnej oceny, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz naruszało normę art. 138 §. 2 K.p.a., w świetle której stwierdzenie potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części jest podstawą orzeczenia kasatoryjnego. Przedwcześnie w skardze podniesiono kwestie właściwej wykładni innych przepisów dotyczących ograniczenia zabudowy w uzdrowiskach (zakazy w poszczególnych strefach), gdy chodzi o sprawy wszczęte przed wejściem życie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Przepisy te dotychczas nie były przesłanką orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny nie jest z kolei właściwy do orzekania w przedmiocie właściwej wykładni regulacji ad abstracto. – zakres ich kompetencji wynika z treści art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii, iż postępowanie trwa od 2001 roku, należy wskazać, iż zwalczaniu bezczynności lub przewlekłości postępowania służy instytucja odrębnej skargi w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.