IV SA/Wa 942/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2009 r. sprawy ze skargi L. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - Dnia 29 czerwca 2006 r. L. P. (Wykonawca), prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "I.", zawarła z Miastem W. (Zamawiający) umowę nr [...] na modernizację ewidencji gruntów i budynków Dzielnicy B. Wobec stwierdzenia 4 dni zwłoki w realizacji prac, Zamawiającą obciążono karą umowną w wysokości 11.712,00 zł (notą księgową nr 25 z dnia 31 stycznia 2009 r.) W piśmie z dnia [...] marca 2009 r. o sygn. [...] Dyrektor Biura Geodezji i Katastru miasta W. nie zgodził się z poglądami zaprezentowanymi przez Wykonawcę w pismach z dnia 26 stycznia 2009 r. oraz z dnia 4 lutego 2009 r., a dotyczących prac wykonywanych w ramach gwarancji i rękojmi modernizacji ewidencji gruntów i budynków Dzielnicy B. i oczekiwał usuwania wad w ramach rękojmi, zgodnie z zakresem określonym we właściwej umowie na modernizację. L. P. w piśmie z dnia 23 marca 2009 r. (złożonym dnia 24 marca 2009 r.) zatytułowanym "odwołanie od decyzji" odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od powyższego pisma Dyrektora Biura Geodezji i Katastru miasta W. z dnia [...] marca 2009 r. o sygn. [...]. Zarzuciła decyzji (tak traktowała przedmiotowe pismo organu) bezprawność oraz przerzucanie ciężaru prowadzenia ewidencji gruntów i budynków na Wykonawcę prac geodezyjnych związanych z modernizacją rejestru ewidencji gruntów i budynków. Ponadto zarzuciła zmuszenie Wykonawców do bezpodstawnego ujawniania zapisów rejestrowych z pominięciem procedur określonych w art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 tj. ze zm.), zwanej dalej "pgik" a ściślej w ust. 7-12 tego art. Ostatnim zarzutem podniesionym przez Odwołującą się była kwestia nakazania dokonywania zmian zapisów w bazie ewidencji gruntów i budynków bez uczestnictwa w postępowaniu stron mających swój interes prawny. Narażało to Wykonawcę na postępowanie odszkodowawcze ze strony właścicieli nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2009 1 sygn. akt IV SA/Wa 942/09 r. nr [...] na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa", uznało się za niewłaściwe i przekazało przedmiotowe odwołanie Prezydentowi miasta W. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 7b ust. 2 pkt 2 pgik samorządowe kolegia odwoławcze nie są organami właściwymi rzeczowo zarówno w I jak i II instancji, a organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Nadto odwołanie winno być wniesione za pośrednictwem organu I instancji, zgodnie z zapisami art. 129 kpa. Od powyższego postanowienia L. P. wniosła pismem z dnia 14 kwietnia 2009 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując wymienione w poprzednim odwołaniu uwagi oraz dodatkowo podnosząc, iż od 2007 r. w porządku prawnym nie funkcjonują już przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), zwanego dalej "rozporządzeniem", dlatego też nie można egzekwować czynności materialno-technicznych przy realizowaniu zapisów prawnych w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto L. P. wnioskowała o ewentualne zawieszenie postępowania do czasu ukazania się stosownych przepisów, a operaty geodezyjno-kartograficzne stanowiące podstawę ewentualnego ich przeniesienia do ewidencji gruntów i budynków powinny zostać zgromadzone w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej jako składnik Zasobu. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem L. P. powinno się podjąć postępowanie administracyjno-samorządowe, a tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze staje się organem właściwym w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144, art. 1 i art. 65 § 1 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie administracyjnym sprawy usuwania usterek w części opisowej operatu ewidencji, jak i związanych z tym kar umownych. Jednakże niedopuszczalność prowadzenia w tym zakresie postępowania administracyjnego 2 sygn. akt IV SA/Wa 942/09 nie oznacza braku jakichkolwiek możliwości rozpoznania powstałego sporu. Zgodnie bowiem z obowiązującym systemem prawnym, wszelkie roszczenia pomiędzy stronami pozostającymi w sporze, mogą rozstrzygać sądy cywilne. Ponadto pismo z dnia 23 marca 2009 r. stanowi opis niezadowolenia z czynności dokonywanych w strukturze miasta W. i zgodnie z art. 2, 228 i 231 kpa podlega przekazaniu Prezydentowi miasta W. - co faktycznie się stało, pomimo nieprawidłowego wykorzystania procedury administracyjnej. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła L. P., zarzucając mu, iż Skarżąca odwołując się od pisma (decyzji) z dnia [...] marca 2009 r. liczyła na staranną analizę formalno-prawną działalności organów samorządowych w tym zakresie. W dalszej części skargi, ponowiła zawarty we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzut dot. luki prawnej powstałej od dnia 24 lutego 2007 r. na skutek uchylenia przepisów rozporządzenia. Następnie Skarżąca dokonuje wykładni art. 24a pgik w tym dopuszczalności ujawniania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. W oparciu o powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie obu postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz pisma (decyzji) z dnia [...] marca 2009 r. o sygn. [...] Dyrektora Biura Geodezji i Katastru miasta W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, gdyż skarga nie stawia żadnych zarzutów skierowanych przeciw rozstrzygnięciu Kolegium, a jest jedynie kolejną próbą wymuszenia na Prezydencie miasta W. "właściwej" reakcji na kolejne wnioski składane przez Skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in.: art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. 3 sygn. akt IV SA/Wa 942/09 Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia. Zważyć należy, iż pismo z [...] marca 2009 r. o sygn. [...] Dyrektora Biura Geodezji i Katastru miasta W. nie jest decyzją ani postanowieniem, więc nie służy od nich żaden przewidziany przez kpa środek odwoławczy (odwołanie bądź zażalenie). Przyjęcie przez Skarżącą, iż w/w pismo jest decyzją, a następnie wniesienie od niego odwołania nie może wywrzeć skutku prawnego w postaci przekształcenia pisma w decyzję. Zgodnie z treścią art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Przepis art. 107 § 1 kpa zawiera konieczne elementy dla decyzji, tj.: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie zwane także osnową lub sentencją decyzji powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Pismo Dyrektora Biura Geodezji i Katastru miasta W. nie sposób uznać za decyzję, gdyż brak w nim rozstrzygnięcia kończącego sprawę w danej instancji, a z jego treści bezsprzecznie wynika, iż jest to skierowane do Skarżącej wezwanie do usunięcia wad w ramach rękojmi, zgodnie z zakresem określonym we właściwej umowie na modernizację. Odwołanie od tegoż pisma z dnia 23 marca 2009 r., w rzeczywistości jest skargą z art. 227 kpa zawierającą opis niezadowolenia z czynności podejmowanych w strukturze miasta W. i jak słusznie przyjmuje organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009 r., zgodnie z art. 2, 228 i 231 kpa powinno być przekazane organowi właściwemu do rozpoznania takiej skargi. W tym miejscu wskazać należy, iż sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII kpa, a więc skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy 4 sygn. akt IV SA/Wa 942/09 albo przez ich pracowników (art. 227 i następne kpa), ponieważ sprawy te nie zostały poddane jego kontroli ani na podstawie art. 3 ppsa, ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych, czyli w tym przypadku kpa, będącego podstawą prawną do wskazanego wyżej sposobu załatwienia skargi (vide postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 18/05, niepubl., postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1785/06, Lex 320599, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1110/04, Lex 171200). Zauważyć należy, iż toczący się spór pomiędzy Skarżącą a miastem W. dot. prawidłowego wykonania umowy na modernizację ewidencji gruntów i budynków Dzielnicy B. oraz zasadności nałożenia na Wykonawcę kar umownych, nie może być rozpoznany w niniejszym postępowaniu, gdyż materia tego typu należy do właściwości sądów powszechnych, które rozpoznają min.: sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego w szczególności dotyczące prawidłowego wykonania bądź niewykonania zobowiązania. Podsumowując stwierdzić należy, iż wydane na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienie jest prawidłowe. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się podstaw do uznania, iż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę jako nieuzasadnioną.