IV SA/Wa 949/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu w dniu 12 września 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie reformy rolnej p o s t a n a w i a zawiesić postępowanie sądowe IVSA/Wa 949/08 Uzasadnienie Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa ponownie rozpatrując sprawę utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. stwierdzającą, że majątek "W." położony "na terenie gminy Z. w obrębie kolonii Ł." podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., o przeprowadzeniu reformy (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Rozpoznając ponownie odwołanie wniesione przez następcę prawnego byłego właściciela majątku Minister związany był oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.08.2005 r., sygn. akt. IV SA/Wa 838/04. Sąd uchylił wówczas rozstrzygnięcie Ministra wskazując, iż jest ono wewnętrznie sprzeczne i w uzasadnieniu wyroku stwierdził co następuje. "...W sentencji decyzji organu I instancji orzeczono, iż majątek "W. –D." o pow. 412 ha podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wielkość ta odpowiada obszarowi gruntów przejętych na cele reformy rolnej z majątku "W. – D." uwidocznionej w pomocniczej dokumentacji archiwalnej Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego. Organ odwoławczy w sentencji swej decyzji wskazał, iż utrzymuje w mocy decyzję, mocą której orzeczono o podleganiu dekretowi o przeprowadzeniu reformy rolnej majątku "W. – D." o powierzchni 494,7887 ha. Jest to z kolei powierzchnia nieruchomości ziemskiej "W. – D." uwidoczniona w prowadzonej dla niej księdze wieczystej według stanu sprzed wejścia w życie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej z 1944 roku. Odmienne określenie powierzchni nieruchomości w obu decyzjach może wskazywać, iż przedmiotem orzekania organów obu instancji była ta sama nieruchomość lecz w innych granicach terytorialnych. Jednocześnie w świetle stanowiącego podstawę orzekania § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przedmiotem orzekania w trybie administracyjnym może być wyłącznie samo podleganie określonej nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Orzeczenie to dokonywane jest na podstawie oceny czy spełnione są normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit e dekretu. Jednak przedmiotem orzekania nie jest określenie obszaru nieruchomości podlegającej przejęciu, lecz samo przesądzenie, iż określona nieruchomość jej podlega. Ewentualne spory, co do przejęcia na cele reformy poszczególnych części nieruchomości ziemskich, nie są rozstrzygane przez organy administracji z uwagi na brak stosownych podstaw prawnych do orzekania w tym zakresie w trybie administracyjnym. Spory w tym zakresie są więc sprawami rozstrzyganymi przez sądy powszechne...". W efekcie uznał, iż zamieszczenie w sentencji decyzji elementów, które stanowiły faktycznie jej uzasadnienie (obszaru podlegającej przejęciu nieruchomości), a równoczesne rozbieżne ich określenie w decyzjach organów obu instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stanowi naruszenie § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które miało wpływ na wynik. W wyroku tym Sąd wyraził również pogląd, iż cele reformy rolnej określone w art. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - nie stały na przeszkodzie przejęciu nieruchomości ziemskiej, na której znajdowały się lasy. Nieruchomość ziemska jest bowiem pojęciem zakresowo znacznie szerszym, niż użytki rolne. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze Sąd nie stwierdził aby kwestionowane orzeczenie wydane zostało z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Co do zasady, organ orzekający w sprawie słusznie uznał bowiem w ocenie Sądu, iż dla oceny, czy nieruchomość ziemska spełnia kryteria obszarowe wskazane w tym przepisie, jej obszar musi być oceniany między innymi łącznie z powierzchnią zajętą pod stawy rybne. Stanowisko to zostało poparte stosowną argumentacją. Jednocześnie Sąd wskazał, iż decydujące znaczenie musi odgrywać ocena stanu formalnoprawnego według regulacji prawnych obowiązujących na dzień orzekania organu w sprawie. Nadto zaznaczył, iż fakt, że zastosowane w przeszłości rozwiązania legislacyjne były wadliwe, z punktu widzenia obecnych standardów stanowienia prawa, nie powinno prowadzić w praworządnym państwie do kwestionowania wynikających z nich skutków prawnych, gdyż naruszałoby to inne fundamenty państwa praworządnego m.in. zasadę pewności prawa. Ocena taka powinna raczej prowadzić, poprzez przyjęcie nowych aktów normatywnych, do ukształtowania systemu prawnego, który zapewni zrekompensowanie szkód poniesionych na skutek wprowadzenia rozwiązań uznawanych za wadliwe. Odnosząc się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19.09.1990 r., sygn. akt W 3/ 89 (OTK 1/1990, poz. 26) Sąd wskazał, iż wynika z niej także, że pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie podlegają należące do tego samego właściciela, co przejmowana nieruchomość ziemska działki gruntu, o ile zostały one prawnie wyodrębnione i nie mają charakteru użytku rolnego. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie występuje, gdyż z ustaleń w sprawie nie wynika aby działki, na których znajdowały się stawy, były prawnie wyodrębnione z nieruchomości, dla której prowadzono jedną księgę wieczystą. W tym kontekście bezzasadny jest zarzut skargi, iż rozstrzygnięcie Ministra pozostaje w sprzeczności z wykładnią dekretu dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny. W szczególności nie pozostaje w sprzeczności z wykładnią Trybunału przyjęcie, iż dla oceny ogólnego obszaru nieruchomości ziemskiej należy wziąć pod uwagę także powierzchnie gruntów pod stawami, storo nie ustalono aby były one prawnie wyodrębnione z nieruchomości. Sąd uznał natomiast za trafny zarzut skargi, że organy przedwcześnie przyjęły, iż nieruchomość ziemska podlega pod działanie dekretu z uwagi na przekroczenie normy 50 ha użytków rolnych. Nie wyjaśniły one bowiem w sposób właściwy, czy w skład nieruchomości ziemskiej "W. – D." wchodziło także 11, 65 ha łąk, których powierzchnia przesądzałaby o przekroczeniu tej normy. Z uwagi jednak na wskazane wcześniej przekroczenie przez przedmiotową nieruchomość ziemską normy 100 ha powierzchni ogólnej sprawa ta nie ma znaczenia dla meritum sprawy, a wiec ustalenia, czy nieruchomość w ogóle podlegała pod działanie dekretu. Odnosząc się z kolei do podnoszonej w skardze kwestii, iż będąca przedmiotem orzekania nieruchomość rolna obejmowała również w znacznym zakresie powierzchnie lasów Sąd stwierdził wówczas, iż okoliczność ta nie wyłącza możliwości orzekania w przedmiocie majątku "W. – D." na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej skoro, jak wskazano, przejęciu na cele reformy podlegały także nieruchomości, które w części mogły mieć charakter inny niż rolny. Równocześnie Sąd podkreślił, iż z brzmienia § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wynika jednoznacznie, iż nie może być on podstawą do orzekania o podpadaniu pod działanie dekretu jedynie części nieruchomości. Oznacza to, iż pod rządami dekretu w brzmieniu nadanym wskazaną wcześniej nowelą z dnia 17 stycznia 1945 r. dopuszczalne jest orzekanie w przedmiocie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej, która oprócz użytków rolnych obejmowała również lasy, o ile nie były one prawnie wyodrębnione, pomimo, iż sama problematyka przejęcia lasów na/zecz Państwa była uregulowana odrębnym aktem tj. dekretem PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 15 poz. 82 ze zm.). Sąd stwierdził także, iż bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest podnoszona w skardze kwestia późniejszego niewykorzystania w całości nieruchomości na cele reformy rolnej. Wyrok ten nie został zakwestionowany przez skarżącego. W efekcie Minister będąc związany oceną prawną Sądu i wskazaniami co do dalszego postępowania ponownie orzekł o podpadaniu przedmiotowego majątku pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej P.p.s.a. W zaskarżonej decyzji stwierdził, iż powierzchnia przejętego majątku wynosiła 412,65 ha, w tym 45 ha gruntów ornych, 11,65 ha łąk, 140 ha wód i 216 ha lasów. Z tego wywiódł, że użytki rolne miały pow. 56,65 ha. Zatem nie tylko obszar ogólny nieruchomości , ale też obszar użytków rolnych przekraczał określoną przepisami dekretu normę obszarową. Nieruchomość ziemską stanowiły zaś także nieruchomości zabudowane i zalesione. We wniesionej skardze następca prawny byłego właściciela majątku podniósł, iż Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 5.06.2006 r. podjął uchwałę składu 7 sędziów (w sprawie o sygn. akt I OPS 2/06), w której wypowiedziano się za szeroką wykładnią zakresu przedmiotowego § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., wyrażając pogląd, iż przepis ten może stanowić podstawę orzekania nie tylko odnośnie przejścia całości nieruchomości ziemskiej na rzecz Państwa lecz także jej określonej części. Stąd uznał, iż stanowisko zajęte przez Sąd w przytoczonym wyroku pewnym stopniu traci swą aktualność. Powołał się także na interpretację pojęcia nieruchomości ziemskiej zawartą w uzasadnieniu tej uchwały. Nadto zauważył, iż w dalszym ciągu powierzchnia przejętego majątku określona jest przez organ dowolnie. W ocenie skarżącego miarodajna jest powierzchnia podana w zaświadczeniu Urzędu ziemskiego wynosząca 494,7887 ha, a w sprawie tej staje się to istotne zważywszy, iż rozstrzygać organy winny o podpadaniu także części przejętego majątku. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie w myśl cyt. art. 153 P.p.s.a. Sąd związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w poprzednim wyroku w tej sprawie wydanym. Jednakże z art. 269 P.p.s.a. wynika, że winien uwzględnić stanowisko zajęte w uchwale składu 7 sędziów NSA, jeśli uchwałę taką podjęto. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie rozpoznanie merytoryczne niniejszej sprawy napotyka na zasadniczą przeszkodę. Istotną wątpliwość Sądu budzi bowiem zagadnienie mocy prawnej § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jako źródła obowiązującego prawa rangi podstawowej. W tym też zakresie podziela stanowisko zawarte w postanowieniu Sądu z dnia 5.09.2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/08, w której to sprawie skład orzekający skierował pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. Swoje wątpliwości Sąd powziął mając na uwadze następujące uwarunkowania formalnoprawne. W myśl art. 2 ust. 1 zd. 3 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na rzecz Państwa przeszły z dniem wejścia w życie dekretu nieruchomości wskazane w ust. 1 zd. 1 lit. a - e tego aktu. Przejście własności na rzecz Państwa następowało ex legę i nie było uzależnione od wydawania stosownych orzeczeń. Nie ulega więc wątpliwości, iż wejście w życie dekretu rodziło bezpośrednie skutki w sferze cywilnoprawnej. Jego regulacje ingerowały w prawa rzeczowe, w tym prawo własności. W ramach obecnego sytemu prawnego rozstrzyganie sporów cywilnych (w tym o prawa rzeczowe) pozostaje w gestii sądów powszechnych (art. 3 § 1 K.p.c). Wyjątek od tej reguły mogą stanowić wyłącznie przypadki, gdy orzekanie w tego rodzaju sprawach na podstawie przepisów szczególnych pozostaje w gestii organów administracji publiczne (art. 3 § 3 K.p.c). Do tego rodzaju regulacji mógłby zostać zakwalifikowany wskazany § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., o ile może on stanowić w aktualnym systemie konstytucyjnym źródło prawa. Samo rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r. zostało wydane z powołaniem na przepisy art. 8 i 20 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Analiza treści normatywnej art. 8 wskazuje, iż kwestia przekazania określonemu organowi administracji właściwości do rozstrzygania sporów dotyczących spraw związanych z przejściem na rzecz Państwa własności nieruchomości (ich części) nie mieści się w zakresie wskazanych w nim spraw - jedynie ust. 3 zawiera upoważnienie dla uregulowania ściśle zakreślonych spraw (kwestie pełnomocników powiatowy i gminnych, komisji reformy rolnej i komisji podziału ziemi i zakres ich działania). Z kolei przywołany, jako podstawa prawna rozporządzenia art. 20 dekretu stanowi wyłącznie normę o charakterze kompetencyjnym. Analiza przedwojennej praktyki legislacyjnej wskazuje, iż normy tego rodzaju określały organy właściwe do podejmowania czynności wskazanych w innych fragmentach ustaw (o charakterze legislacyjnych czy czynności organizacyjne). Ocena treści normatywnej dekretu (w wersji aktualnie obowiązującej) prowadzi do wniosku iż brak wśród jego pozostałych regulacji norm upoważniających wprost organy Państwa do ustanawiania reguł odnośnie trybu rozstrzygania sporów związanych z wdrażaniem reformy rolnej. Jedyne, poza art. 8 ust. 3, regulacje normatywne dekretu, upoważniające expressis verbis organy państwa do regulowania określonych zagadnień nie obejmują tej problematyki (patrz art. 10 ust. 4, art. 15 zd. 2). Okoliczność, iż, jak się wydaje, praktyka stanowienia prawa w akcie wykonawczym, z przywołaniem wyłącznie przepisu dotyczącego "poruczenia" wykonania aktu normatywnego (patrz art. 20 dekretu), nie znajdowała podstaw w ówczesnym porządku konstytucyjnym (tego rodzaju regulacja nie tworzyła żadnych kompetencji prawotwórczych po stronie organu), o czym świadczy praktyka legislacyjna z okresu przed wybuchem wojny, nie ma w ocenie Sądu znaczenia przesadzającego. Bowiem, jak wskazuje analiza dorobku legislacyjnego okresu powojennego, ówczesny prawodawca często nie respektował standardów tworzenia prawa przestrzeganych przed wybuchem wojny w Rzeczpospolitej Polskiej. W tym stanie rzeczy w związku z zaistniałymi wątpliwościami odnośnie konstytucyjności § 5 rozporządzenia wykonawczego do tego dekretu WSA w Warszawie w dniu 5.09.2008 r. w przytaczanej już sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 973/08 zwrócił się na podstawie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym : "Czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1.03.1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej przekazano do kompetencji organu administracji publicznej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP". Z uwagi na podniesione wątpliwości konstytucyjne, skład orzekający w niniejszej sprawie podzielając wątpliwości zawarte w postawionym pytaniu prawnym, obszernie ujęte w uzasadnieniu owego pytania, nie czuł się związany na zasadzie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazaną przez skarżącego uchwałą NSA w zakresie skierowanego w dniu 5.09.2008 r. pytania prawnego. Trzeba bowiem mieć na uwadze konstytucyjnie zamknięty katalog źródeł prawa, a więc konieczność dokonywania ścisłej wykładni regulacji mogących dotyczyć konstytucyjnie gwarantowanej niezawisłości sądów (art. 178 ust. 1 Konstytucji). W tej sytuacji uchwała sygn. akt OPS 2/06 mogłaby być wiążąca przy orzekaniu w niniejszej sprawie jedynie w kontekście wyrażonej w niej zasady odnośnie zakresu możliwości orzekania w drodze administracyjnej o podpadaniu majątku ziemskiego pod przepisy dekretu. Natomiast wobec istnienia wyspecjalizowanego organu właściwego do orzekania w przedmiocie powziętej przez Sąd wątpliwości w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 973/08 - którą to wątpliwość co do konstytucyjności przepisu § 5 tego rozporządzenia podziela skład orzekający w niniejszej sprawie - korzystanie z drogi wskazanej w art. 269 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przed uzyskaniem odpowiedzi Trybunału Konstytucyjnego byłoby niewłaściwe. W ocenie Sądu zajęcie stanowiska przez Trybunał Konstytucyjny odnośnie mocy obowiązującej § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., jako przepisu odrębnego, w rozumieniu art. 3 § 3 K.p.c, byłoby również zasadne z punktu widzenia ujednolicenia praktyki orzekania przez sądy i organy administracji w praworządnym państwie (jednolitość drogi prawnej w jednorodnych sprawach), z uwagi na powszechne obowiązywanie ewentualnego orzeczenia o niezgodności przepisu z Konstytucją (art. 190 ust. 1 i 2 Konstytucji). Z praktyki orzeczniczej sądów powszechnych, do których kierowane są również sprawy sporne dotyczące przejścia praw rzeczowych na Skarb Państwa w wyniku reformy rolnej (np. na zasadzie uzgodnienia wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym), wynika, iż w niektórych przypadkach wskazują one konieczność wyczerpania drogi administracyjnej (patrz np. wyrok SN z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt I CSK 385/07) w innych zaś rozpoznają sprawę, co do meritum (por. np. wyrok SA z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt VI ACa 263/07 str. 6 uzasadnienia). W ocenie Sądu, niepożądana w praworządnym państwie jest sytuacja, gdy dla rozstrzygnięcia określonego sporu (tu o prawa rzeczowe w sferze własności) otwarte są równocześnie dwie drogi procesowe - administracyjna lub sądowa. Nie można wówczas wykluczyć zapadnięcia w tej samej sprawie dwu rozbieżnych ostatecznych orzeczeń wywierających skutki w tej samej materii. Mając na uwadze, iż w ocenie Sądu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy zatem od wyniku innego toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym należało zawiesić niniejsze postępowanie z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji.